miércoles, 18 de noviembre de 2015

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO I

En estos últimos dos meses he adquirido reproducciones de obras de dos clásicos franceses, una, Abrégé des "Principes d' administration" de Charles-Jean Baptiste Bonnin, y, otra, Cours de Droit Public et  Administratif de Fermin Laferriere. Sigo también ojeando dos obras descargadas de otros dos clásicos sudamericanos, una Elementos de Ciencia Administrativa  de Florentino González y otra Derecho Administrativo de Gabino Fraga. Y lo digo porque, aunque su lectura lo es durante breves momentos, es en los clásicos donde encuentro apoyo o reafirmación a mis convicciones sobre lo que considero como Administración pública y a lo esencial de la misma y la sencillez con la que se explica lo que es o constituye o debe de constituir. Al mismo tiempo, el hecho de que de las citadas obras, dos sean de Ciencia de la Administración y dos de Derecho Administrativo, establece la conexión entre ambas disciplinas o, mejor dicho, con el hecho de que ambas se ocupan de la Administración pública y la conceptúan o definen y en ellas se manifiesta el hecho social que es la Administración, y esta consideración hace que, a su vez, sea considerada como hecho natural, como derecho natural y estructurada o conformada por unos principios que constituyen la ciencia administrativa. Pero esta organización es regulada por reglas o normas, que, dicen, no pueden hacerlo en contra de los principios científicos, los cuales la rigen por encima de esa normativa o legislación que se ocupa de ella; es decir, la norma no puede ser contraria a esos principios. Se descubre un valor que está por encima de leyes y reglamentos y que estos han de considerar, al mismo tiempo que, por ejemplo, Bonnin se pregunta por qué no es así y por qué esos principios son ignorados. Pero de esto hablaré más adelante.

La otra cuestión, de acuerdo con mis ideas respecto del estudio y enseñanza de la Administración pública, se muestra en la conexión entre Administración y Derecho y en consecuencia la conexión entre el Derecho administrativo y la Ciencia de la Administración. También, es considerada por todos estos clásicos la Administración pública como un  poder y como la institución que se relaciona con la sociedad y los ciudadanos y sus relaciones con el Estado y, por tanto, de carácter público, con lo que aparece el factor político: la Política y el Derecho público. Estas tres instituciones Administración, Política y Derecho son el trípode en el que se basa este blog y las que siempre, de un modo u otro, se manifiestan en sus entradas y en mi pensamiento. Son las raíces y fundamentos sobre los que constituir los estudios de la Administración pública, pero al mismo tiempo han de establecerse sus límites y diferencias, además de concluir esos principios de administración que constituyen una ciencia y se integran como naturales y no producto o creación del derecho, sino reconocidos o juridificados por él.

Dejé para más adelante la respuesta a la pregunta del porqué no se cumplen, consideran y menosprecian estos principios y empezaré exponiendo lo que Bonnin piensa al efecto en los primeros años del siglo XIX, pues nos los ofrece ya en 1808, siendo la edición reproducida la abreviada o compendiada de 1829. Ya en el segundo párrafo del Prefacio de la obra nos dice que aunque la administración sea una consecuencia natural de la comunidad, como la sociedad lo es, por si misma, de la sociabilidad del hombre, está pues, al menos, en cuanto a su organismo y a los efectos resultantes, sometida, como la comunidad misma, a un modo de ser. Este modo, en relación a sus principios, constituye la ciencia de la administración, y en relación a su acción ejecutiva, el arte de administrar.

¿Cómo ocurre que estos principios hayan sido en todo tiempo despreciados, que su organización haya sufrido tantos modos diferentes de ser en todos los tiempos? La historia de todas las naciones responde a estas preguntas con las usurpaciones de sus gobiernos, los cuales, instituciones convencionales, han sido siempre substituidas en la naturaleza de las cosas, las han desnaturalizado o corrompido en su interés personal. Sin embargo la naturaleza primitiva de la administración no ha podido ser de tal manera borrada por el despotismo de los jefes y por la ignorancia de los legisladores,  ya que la encontramos hasta en el carácter de sus establecimientos.

No es la mejor traducción, demasiado literal; pero se entiende el fondo de la respuesta o causa de la ignorancia de los principios; de los que continúa diciendo: Los principios constituyen la ciencia de la administración en su vertiente de organización y en sus medios de ejecución, y estos principios son tan universales e invariables en su naturaleza, como aquellos que constituyen y mantienen la sociedad misma. Y muy poco después, tras exponer que es preciso jamás perder de vista en la "cosas" políticas que la naturaleza, tanto como las cosas naturales, se rigen siempre por las leyes invariables de creación y conservación, y que cuando las leyes humanas se separan o alejan de aquéllas, son contrarias a las leyes naturales, y concluye: De donde hay que concluir que los modos de organización que no surgen esencialmente de las leyes de la naturaleza política, son un mal, y que siendo consecuencia de falsos principios, no pueden ser principios en política. Bastante más adelante, al explicar el contenido de su obra abreviada y decir que ha conservado lo sustancial en cada cosa que trata, considerando a los principios como tal sustancia, afirma que los principios fundamentales son lo principal en toda ciencia, y en ellos reside verdaderamente el conocimiento de las cosas.

Bonnin considera que la administración pública ha de ser organizada a partir de fundamentos o bases fijas, es decir permanentes y que tenga una marcha o forma de actuar también permanente; critica la multiplicidad de leyes y reglamentos y afirma que las leyes son respetadas por los ciudadanos en la medida que no cambian y que la idea de perpetuidad se asocia con las leyes. Idea que junto con las ya referidas de principios naturales y fundamentales, que precisamente se han de caracterizar por ese valor de fijeza y permanencia, me remite a la Constitución como la ley por excelencia, en la cual de un modo u otro, concreto o abstracto, residen todos los principios fundamentales que nos permiten impugnar o destruir los preceptos legales que a ellos se oponen y que deben prevalecer. Por ello también me lleva a pensar que en España el control de constitucionalidad y el principio de legalidad no se ha configurado del modo más adecuado y que los ciudadanos e incluso los operadores jurídicos no pueden lograr la efectividad de los principios fundamentales y que se nos arroja a una lucha permanente y agotadora para obtener el derecho y la justicia, llena de obstáculos, barreras, formalismos e intereses bastardos y corporativos. La Administración que concibe Bonnin y que yo aprendí y asimilé para el ejercicio de la función pública responde a la afirmación que muestro seguidamente, y que también, en sentido inverso, se contenía en la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa de 1956, cuando decía que ésta contribuía al buen administrar al juzgar la actividad administrativa. La afirmación es esta: Es por la administración que la bondad de las leyes y la sabiduría del gobierno se hacen sentir a los ciudadanos; es por la administración que los hombres son llevados al bien, y que los tribunales tienen menos que castigar. Continua que la legislación será siempre imperfecta y el edificio social no será entero y sólido en tanto no se funde la administración en la estabilidad de las leyes y se hagan las leyes que regulen la ordenación y legislación basada en los principios naturales que constituyen dicha administración. Pero antes de concluir, por hoy, con estas reflexiones sobre la Administración, también quiero referirme a una afirmación que Bonnin realiza tras una dura crítica a los gobernantes, a su usurpación de los derechos de los ciudadanos, a la falsa libertad, pues dice que nuestras leyes administrativas son contrarias a la libertad, ya que privan a los ciudadanos de su derecho a participar en los asuntos públicos, hurtándoles el derecho político a nombrar a sus magistrados y dejándolos sin garantías frente al gobierno. Sigue diciendo que no es el factor principal el control de los ciudadanos sino, al contrario, es contra las usurpaciones de los gobernantes que las leyes deben siempre velar. Digamos pues que el aspecto de garantía de la administración pública  y del derecho administrativo aparece sin duda en estas referencias.

Bien, por hoy, hemos de concluir que más allá de las definiciones que tratan de enseñarnos el papel y la actividad de la Aministración Pública, con la referencia en la que Bonnin señala que hay que distinguir la administración del gobierno, con la que se nos muestra con una importancia vital, como un poder distinto del gobierno, que se funda en principios fundamentales y científicos, que lo son de un orden natural que están o han de estar recogidos en la ley fundamental o en leyes invariables, que es garantía política, jurídica y de los ciudadanos y nos descubre cuántas leyes y preceptos actuales son plenamente inconstitucionales y contrarios a los principios de administración, pública en nuestro caso, y que precisa de un régimen de derecho administrativo dada la importancia apreciada. La organización de nuestra función pública y su realidad, así como la de nuestras Administraciones, muestran las usurpaciones por parte de gobernantes y políticos que aún hoy son evidentes. Pero esa Administración que nos muestran la ciencia, los clásicos, e incluso los principios fundamentales, legales y constitucionales, no existe en la realidad, sino que nos manifiesta vicios y desviaciones esenciales que se mantienen por la corrupción del sistema que de modo antidemocrático elimina la separación de poderes y"politiza" las instituciones y emplea a la organización de modo espurio. Es necesario pues acudir a las fuentes, renovar volviendo a la tradición y fuentes y principios que inspiraron y fundamentaron un sistema de derecho administrativo, sin perjuicio de los límites precisos a la actividad administrativa pública para que el equilibrio que exige la democracia se produzca. Pero la Administración pública, pues, es poder y es la garantía o ha de serlo del mencionado equilibrio, junto con el buen gobierno y las leyes adecuadas a los principios de administración y gobierno.

Iniciada pues la reflexión, veremos que nos depara en adelante la revisión de los clásicos y qué ciencias y cómo se ocupan de la Administración pública.






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