sábado, 14 de noviembre de 2015

¿ SE PUEDE DISMINUIR EL NÚMERO DE INTERINOS?

Si contemplamos en el blog las entradas más visitadas vemos que las incompatibilidades, las interinidades y la excedencia, son las cuestiones que preferentemente preocupan a los lectores o seguidores. El problema de los interinos es uno de los más permanentes en nuestra Administración y los de éstos, a su vez, también generan inconvenientes en la gestión y de ello he escrito bastante en el blog. Una de las primeras causas, y por la que considero que las interinidades forman parte intrínseca del sistema de función pública, trae causa, sobre todo en los grandes cuerpos y, además, de carácter nacional y, también, de la debida conexión entre el sistema de provisión de puestos y los procesos de selección e ingreso en la Administración púbica. De esta conexión se escribe, por ejemplo en esta entrada. Pero hay más causas para que los interinos persistan, incluso, en cuerpos y Administraciones pequeñas que se fundan, por su tamaño, más en puestos que en cuerpos de gran número de funcionarios. Voy a tratar de referirme a todas estas causas y a las soluciones posibles para disminuir el número de interinos, en especial a la que preveía la primera Ley de la Función Pública Valenciana.
Como he dicho el desajuste entre provisión y selección es un motivo claro y connatural a los cuerpos o grupos de funcionarios docentes y sanitarios, cuya movilidad nacional resulta una exigencia y de las más garantizadas, debiendo tenerse en cuenta que son los cuerpos que garantizan la igualdad de los españoles, uno en su formación y otro en su salud. El primero, garante de la igualdad en conocimientos y valor de los españoles, ha sido roto por la dejadez en el control estatal sobre programas y enseñanza en las autonomías que para la garantía de la citada igualdad es preciso y, como resultado de ello, nuestro sentido nacional se ha vuelto a perder tras los acontecimientos de la segunda república y la reacción que condujo a la guerra civil. Rechazamos nuestra bandera, nuestro himno y nuestra nación y hoy, en cambio, ante acontecimientos como los de París nos mostramos identificados con su nacionalismo y con el uso de la bandera y de la marsellesa como reivindicación contra el terrorismo. Pero, volviendo al tema central, en estos cuerpos sus muchos efectivos y puestos generan la producción de gran número de vacantes y la necesidad de muchos de buscar destino en localidades diferentes a las que les ha correspondido, porque esas vacantes, antes de ser cubiertas "en propiedad" por los funcionarios, han de ser ofrecidas en concurso. Estos concursos a su vez generan nuevas vacantes que han de seguir el proceso de provisión y el sistema selectivo ha de funcionar sobre el concepto de plazas y no de puestos. Hay pues un número de vacantes permanente y abundante y se generan  muchos destinos provisionales y mucho personal o funcionario interino.

La situación en pequeños cuerpos o en sistemas de puestos individualizados, no puede ser la misma, y si en ellos permanecen interinos durante muchos años, ya no es por la dificultad en la gestión de la provisión, si no por dejadez o intereses bastardos y contrarios a los intereses públicos que se sustentan en los principios de igualdad, mérito y capacidad. En estos casos, bien, el interino es persona de confianza de quién lo nombro y no quiere que cese o, bien, simplemente es efectivo y no se quiere que venga otro desconocido y que puede ser peor o menos "obediente", etc. Los cuerpos que no son de movilidad nacional o tan grandes como el profesorado o los sanitarios, pueden participar de ambos problemas, pero realmente la desconexión entre los sistemas de provisión y selección tiene menos fundamento.

Finalmente, tal como de mi tesis doctoral resultaba, la permanencia de vacantes por interinos favorecía los intereses de los funcionarios de carrera que así tenían más oportunidades de movilidad en el territorio nacional y de ello también resulta una de las varias razones por las que las pruebas selectivas u oposiciones a un cuerpo podían mantener niveles de exigencia mayores a los razonables. Las autonomías reducen esta causa, pero pueden generarla para mantenerse los funcionarios en el centro del poder y no en las provincias.

Desde ya un siglo o más, nuestro ordenamiento jurídico ha mantenido ciertas medidas tendentes a solucionar el problema y así vemos cuerpos (Abogados del Estado), por ejemplo que, tras las oposiciones mantenían un número de opositores aprobados que pasaban a formar un grupo de aspirantes a ingreso, que con ocasión de vacante se convertían de pleno derecho en funcionarios de carrera. También fue frecuente, hasta que la jurisprudencia lo ilegalizó, el sistema de los "aprobados sin plaza" que no existiendo vacante anunciada a provisión lograban finalmente su ingreso. Surgió el sistema de añadir un 10 por cien al número de vacantes ofertadas a oposición contando que con ello se incluían las jubilaciones próximas o excedencias posibles en un año más o menos. Cuando el número de interinos permanecía durante años y años hasta que la situación fuera irracional e injusta se permitieron las oposiciones restringidas, consideradas hoy inconstitucionales, pero persistiendo la posibilidad de mantener sistemas que beneficiarán con méritos o puntos en favor de los interinos en situaciones extremas, como las que justificaron las pruebas restringidas, mediante una ley y sin perderse la condición de sistema libre de concurrencia. Situaciones más complicadas y a veces plenamente contrarias a derecho, dieron lugar a sistemas de contratación laboral temporal para, tras la consideración de haber adquirido la condición de personal fijo, seguir un proceso de funcionarización. En fin, estas y otras soluciones o subversiones de la legalidad han sido posibles y la jurisprudencia les fue poniendo freno.

En la Comunidad Valenciana, en la Ley 10/1985 de la Función Pública, en cuyo anteproyecto trabajé plenamente, así como en la redacción de su exposición de motivos, se trató de mantener un sistema de habilitación, no pleno, en cuanto no era un sistema abierto en todo momento, sino circunscrito al sistema selectivo o de las oposiciones. Las Cortes Valencianas lo limitaron en permanencia en la situación a un año, lo que acabó invalidando el sistema que murió, primero de hecho y después de derecho . Con estas palabras se describió en la citada exposición de motivos:

La ley pretende, sin embargo, evitar la existencia de personal que, llamado a prestar servicios temporales, acabe prestándolos durante largos períodos de tiempo con la consiguiente creación de expectativas de derecho o reivindicaciones por su parte para integrarse definitivamente en la función pública. Para ello, no se confía únicamente en la agilidad del sistema de selección de funcionarios y de la provisión de puestos de trabajo, sino que en previsión de posibles desajustes entre estos procesos se habilitan cauces para evitarlos. La primera previsión que hace la Ley, y que enlaza con el modelo de función pública basada en los puestos de trabajo, es la del establecimiento de unas pruebas de habilitación que no sólo permiten la selección de funcionarios futuros, sino que facilita la formación de un grupo de personas, que con la condición de habilitados y sin permanecer en dicha situación por más de un año sin obtener un nombramiento, cubran las necesidades temporales. Al mismo tiempo se distingue el proceso de provisión del puesto de trabajo concreto como una selección que permite adecuar puestos y personas y que acrecienta la adaptación del sistema al mérito y capacidad que exige la Constitución Española.

El sistema trata de superar los inconvenientes y desventajas que determina la conexión de un sistema de puestos de trabajo con el clásico de carrera de la función pública española tal como lo ha realizado la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública, e, igualmente, intenta evitar la incoherencia que supondría realizar una selección temporal para cubrir vacantes temporalmente sin que dicha selección tenga validez definitiva, teniendo que acudir luego de nuevo a otro proceso selectivo para adquirir definitivamente la condición de funcionario o teniendo que incurrir en la convocatoria de oposiciones restringidas al uso de estos últimos años. Con el fin de evitar esta doble selección y otras posibles disfunciones que podrían ofrecer otras soluciones técnicas, la Ley ha optado por el sistema de habilitación ya expuesto que, además, permite cubrir las vacantes, temporales o no, con el personal habilitado, bien nombrándole con carácter interino, bien, en su caso, otorgándole destino provisional.

Esta última alternativa dependía del carácter de la vacante si era debida a una situación con reserva de puesto o no. El sistema tiene aquí el problema de si un habilitado era nombrado interino y otra, posterior en número,provisional, para lo que el reglamento debía ofrecer las soluciones correspondientes, que las hay. Pero lo cierto es que para estas soluciones ha de haber una verdadera tecnoestructura ocupada de la provisión y la selección. Si no la hay, se pueden producir errores y conflictos y de esta tecnoestructura, sus estudios e investigaciones, pueden determinarse claramente, por cuerpos o clases de puestos, las necesidades futuras, de modo que los habilitados consiguieran en un periodo racional su destino provisional o definitivo, si se conocen las vacantes desiertas y definitivas. Con todo no basta la ley y su previsión, hay que desarrollar una actividad para su eficacia y cumplimiento. Lo que es cierto, es que el sistema no tuvo realidad, que los interinos siguen, que las oposiciones no se convocan, tampoco los concursos, y que la movilidad entre Administraciones públicas es arbitraria. Es conveniente que los investigadores y expertos en Ciencia de la Administración nos ofrezcan datos sobre el número de interinos, su permanencia en el mismo puesto, espacio temporal entre un concurso de méritos y el siguiente y entre una oposición y la posterior. Cualquier decisión y regulación necesita de información previa.


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