lunes, 23 de noviembre de 2015

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 2

De la anterior entrada referida a este tema resultaba que tres ciencias la política, la jurídica y la administrativa, añadiendo ahora la sociología, tienen o han de tener a la Administración pública como objeto o sujeto de estudio y, en consecuencia, si se quiere conocer plenamente lo que es una administración pública hay que tener en cuenta las disciplinas académicas y científicas que se ocupan de ella de modo global, conjunto y sistematizado con método. La otra particularidad señalada es la de que la Administración pública constituye un poder, por lo que este factor ha de influir también claramente en el método de estudio de una administración pública y es el que, principalmente le distingue de la simple administración de empresas y de todas aquellas otras organizaciones que no tienen poder. Además se trata de un poder público, no simplemente nacido en el seno de la organización, sino que como tal transciende de ella y afecta a la sociedad, a los intereses generales y a los ciudadanos y es, por tanto, un poder político que se manifiesta en las relaciones de éstos con la organización pública, con el poder político, no sólo limitando sus actividades en virtud del interés general o común, sino del interés público manifestado en el derecho como fin  administrativo, según lo que requieren esos intereses generales y el derecho, y siendo también instrumento de concesión aquellos derechos subjetivos que necesitan de autorización o reconocimiento porque afectan a terceros y forman parte de los intereses generales y públicos encomendados a la Administración pública por el Derecho. Diríamos que todo esto es respecto de los ciudadanos; sin que sea todo, pues también, respecto de la economía, la actividad administrativa pública puede resultar esencial; con lo que las ciencias económicas han de analizar la actividad administrativa pública y su organización, y al estudiar la Administración pública, han de centrarse en los aspectos de la misma que se relacionan con la economía política y los conocimientos económicos precisos para administrar lo público, así como han de estudiarse y conocerse, en general o especialmente, determinadas áreas de la Administración como la Hacienda pública y su gestión, o la fiscalidad, etc.

Pero llamaba la atención de lo referido respecto de Bonnin el que se nos dijera que la Administración pública no era sólo eso, sino que, ante sus vivencias de la época y considerando la existencia de una usurpación por parte de los políticos de los principios de la Administración e, incluso, de la legalidad, señalaba el carácter de garantía que aquélla debía significar frente a los gobernantes. Y aquí surge un punto esencial, las funciones públicas y el carácter y naturaleza de los funcionarios públicos y su ejercicio de poder o potestades que he venido calificando como ad intra pero que se ejercen pues como garantía del derecho y de los intereses públicos y generales declarados en las leyes. Garantía incluyente, condicionante en cierto modo de las potestades ad extra que, normalmente, se depositan como competencias de los órganos políticos que dirigen la Administración o de órganos especializados. Puntos, pues, relacionados con el derecho político y con el administrativo y que señalan el carácter de la función pública como poder y organización dedicada a garantizar la ley y el interés público y principio fundamental de la organización administrativa pública, que se mantiene en la Constitución y que por tanto condicionan a las leyes que organizan las Administraciones públicas. Aspectos que han de estar plenamente ligados a la democracia, pues de no darse en un sistema democrático, es cuando nos aparece la concepción de la burocracia como sistema totalitario y no únicamente como un sistema administrativo conectado con el principio de legalidad y de poder administrativo, sin perjuicio de la idea que la vincula al exceso de trámites y papeleo.

Es posible que haya más ciencias a las que interese la Administración pero las que, ahora, quiero significar son las que, como las expuestas, necesitan explicar la materia dentro de su contenido esencial, formando parte, pues, de su contenido científico y siendo útil para la aplicación práctica y profesional de las mismas. No se trata, por tanto, de atender a las simples técnicas que tengan aplicación en la Administración y sus actividades y que, por dicha razón, formen parte de contenidos de cursos o enseñanzas con el fin de que los administradores públicos las consideren y apliquen, porque facilitan la eficacia administrativa o forman parte del conocimiento específico de algunos funcionarios y profesionales que no ejercen potestades o no realizan actos jurídicos, aunque su actividad al ser pública siempre revista el carácter de garantía. Estas técnicas pueden pues interesar claramente a la Administración y formar parte de contenidos formativos cara a sus funcionarios pero no son administración pública en sí mismas, sino instrumento para administrar que es preciso conocer según el momento y según su modernidad. Y, al escribir esto se me manifiesta una relación con la gran ciencia que, junto con el derecho administrativo y el público, es esencial para el conocimiento de la Administración pública y que es la Ciencia de la Administración.

Se ha señalado a Bonnin como el padre de la Ciencia de la Administración y al hacer mención a él, en la anterior entrada, hemos visto que como tal ciencia él considera a los principios de la administración que son el objeto de su importante obra y que la ejecución es el arte. Por tanto, la ciencia de la administración es una base formativa cuyo conocimiento capacita y facilita al ejecutivo y al funcionario el ejercicio del arte de administrar y este no sería tal, en consecuencia, si no se funda en dichos principios y fundamentos. La ciencia es la esencia del conocimiento derivado de la práctica  y experiencia administrativa y de la ejecución y, cuando es pública, guarda una relación directa con la aplicación de la leyes y con la actividad política. No se trata de una simple exposición de casos prácticos de los que deducir un resultado o incluso la existencia de un principio o forma de gestión. Es la exposición sistematizada de los principios a través de un método científico que nos ofrezca esos conocimientos que en cada momento nos muestran lo que es la administración pública, cómo se administra y cómo se debe de administrar. En cierto modo, en su exposición se nos ofrece el pasado, la actualidad o realidad del momento y su necesidad de cambio o mejora, que ha de ser su futuro. Aquí nos aparece una materia más de conocimiento de la Administración que es su historia y una necesidad que es su investigación, que vengo ligando orgánicamente con la tecnoestructura, y de la que tienen que surgir las propuestas de reforma. En esta versión europea se nos muestran conexas, la política, la administración y el derecho.

De esta Ciencia de la Administración se nos han dado dos versiones, la europea, con la que me siento conectado y la norteamericana. Esta segunda, sin que halla dejado, en muchos casos, de considerar a Bonnin y sus principios, parte de una concepción administrativa diferente en cuanto ligada a la gestión empresarial e industrial, preocupándose principalmente de la gerencia. Todo ello sin olvidar las tendencias a una consideración separada del gobierno, del legislativo y de la administración; existiendo, con Wilson como ejemplo, la tendencia a separar a políticos y administración y también entre normas y administración. Tendencias que sin embargo se dirigían a que se considerará a la Administración como un cuarto poder, en un acercamiento a lo señalado en Bonnin. Pero al margen de estas tendencias, en su defensa quedan patentes las características del sistema americano frente al sistema europeo y su ciencia de la administración, como patentes son las de los dos sistemas de sometimiento al derecho: el sistema europeo que es el régimen de derecho administrativo y el anglosajón o sistema de derecho común, donde la administración no es poder y sí lo son el gobierno, el parlamento y el poder judicial. Sin perjuicio de las posibles organizaciones que apliquen modos o formas propias de un sistema en el otro, con las consiguientes consecuencias. Para finalizar, dejando para otro momento el análisis de las características del sistema español, atendiendo a los señalados como modelo, y en nuestra Administración, voy simplemente a apoyarme en algunas consideraciones de W.F Willoughby en su obra la Ciencia de la Administración Pública, que entre otras de muchos otros autores, recojo del libro de A Lepawsky en su capítulo tercero referido a Administración y política. En el que, por ejemplo, señalando el trabajo de los cuerpos legislativos, distingue entre leyes cuyo fin es regular y determinar las conductas de los ciudadanos y sus relaciones entre sí o con el gobierno y leyes que establecen la determinación, sujeta a la Constitución, de cómo se debe organizar el gobierno, y particularmente la rama administrativa. Dice que nada hay en común entre estas dos clases de leyes, y en el caso de estas segundas que: Cuando el cuerpo legislativo está decretando estatutos correspondientes a la segunda categoría, está conduciéndose de la misma manera que el Consejo de Directores de una Sociedad, cuando ese conjunto intenta la solución de los problemas de su negociación. De hecho, están desarrollando las funciones de un consejo administrativo y sus actos, como tales, son de carácter puramente administrativo.

Más adelante se ocupa de la confusión que se produce entre los poderes ejecutivo y administrativo y la confusión, por tanto, de no distinguir entre cosas distintas y considerándolas como si fueran sinónimos y así concreta: La ilustración más notable de lo anterior, es la designación de los departamentos administrativos del Gobierno Nacional como departamentos "ejecutivos". De hecho, estos departamentos no tienen un ápice de autoridad ejecutiva. Simple y sencillamente son departamentos administrativos. Con excepción, en cierta manera, del Departamento de Estado, Guerra y Marina, ni siquiera están bajo la autoridad del jefe ejecutivo, menos en los casos que el Congreso determine lo contrario. En la primera organización de nuestros gobiernos, estatal y nacional, siempre se tuvo cuidado de aclarar que el Presidente y los gobernantes deberían en todos lo casos, ser quienes recibieran el Poder ejecutivo. Sin embargo, este termino "Poder Ejecutivo" no está pensado para ser sinónimo, y ni siquiera para incluir fuerza administrativa. Esta última como se ha indicado está totalmente en manos de los legisladores, y son ellos quienes la ejercitan a través de agencias dirigidas y controladas por el gobierno.

La obra de Willoughby editada en 1937, pues, nos evidencia la identificación en este caso entre ejecutivo y poder y excluye a la Administración, por lo que ésta se configura más como una empresa y la ciencia que lo hace sobre esta base es distinta de la europea. El máximo avance que hemos dado en España en este campo de la Ciencia de la Administración lo representa para mí Mariano Baena del Alcázar, que incluyéndola en el seno de la ciencia política, la sistematiza ya de modo separado del Derecho administrativo y su método, para a partir de la figura o concepto de las políticas públicas conceptuar, a su vez, a la Administración pública como un centro o una red de relaciones en donde se configuran las decisiones conformadoras del Gobierno, sobre todo en cuanto a su viabilidad y eficacia, previendo y proporcionando los recursos y factores administrativos para ello. La política pública y conformadora aparece como la idea clave en la Ciencia de la Administración a partir de la cual desarrollar sus contenidos, frente, por ejemplo, al acto administrativo como esencia conceptual del Derecho administrativo. Es cierto que esto es en esencia, que todo se hace más complejo en la realidad, pero frente al formalismo jurídico esta visión científica nos muestra una Administración donde confluye e importa, sin duda, la norma y el derecho, pero donde también lo hacen los intereses presentes en la sociedad y que dispone de los recursos para que la políticas públicas sean cumplidas señalando el cómo. Por ello, hoy en España, esta Ciencia, y su método sistematizados por Baena, y el Derecho administrativo son los elementos esenciales para comprender a nuestra Administración Pública.

Pero quedan cosas por ver y reflexionar que iré haciendo en adelante y a medida que analice más mi pensamiento. Pero la idea de la administración como poder es vital en la comprensión de la Administración Pública.

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Translate

Entrada destacada

La real y escasa aplicación del artículo 155 de la Constitución en Cataluña que he considerado, entre otras causas, consecuencia del miedo...

Entradas más vistas