martes, 18 de octubre de 2016

NOTAS SOBRE EL COMPORTAMIENTO FUNCIONARIAL II: Principios éticos

Al comentar el artículo 52 del Texto refundido de Estatuto Básico del Empleado Público veíamos que manteniendo lo que son deberes principales de los funcionarios se estaba, a su vez, señalando lo que deben ser sus cualidades; implicando también la necesidad para ello de la posesión de unos conocimientos y la apreciación de unos conceptos que, dada la variedad de funcionarios y de sus niveles educativos, precisan de una organización en la que los funcionarios superiores velen por su realidad y colaboren en la acción y formación de sus subordinados. Pero el Estatuto no se detiene en esta declaración general de deberes, sino que, además, realiza una enumeración de principios éticos y de conducta que han de guardar los funcionarios y que se enumeran en sus artículos 53 y 54. Los primeros los vamos a analizar y comentar en esta entrada.
El artículo 53 en concreto enumera los siguientes principios éticos:

1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.
2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.
4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.
6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.
7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.
8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.
9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.
10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.
11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.
12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.
Buena parte de los principios enumerados han de encontrar su raíz en el artículo 103 de la Constitución cuando se refiere en su punto 1 a la Administración y en el 3 en cuanto lo hace a las incompatibilidades y garantías para la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. Punto éste matizado plenamente por la primacía del principio de mérito y capacidad. De otro lado, este artículo y el 54 no pueden dejar de ser considerados sin que se tengan en cuenta los derechos individuales que señala el artículo 14 y que, como contrapartida, hay que considerar que encierra o se corresponde con obligaciones de la Administración respecto de sus funcionarios.
Los dos primeros puntos de los enumerados en el artículo 53, una vez más, muestran la conexión de la función pública con el derecho, pues, deben respetar la Constitución y del resto de las normas del ordenamiento jurídico. Mal puede respetarse lo que no se conoce, por lo que hemos de considerar que respetar implica el conocer. La Constitución es compleja y hay que convenir que su conocimiento, que precisa el de su alcance y sentido y no sólo de su letra, precisa también el de la jurisprudencia constitucional y los comentarios y exégesis doctrinales sobre la propia Constitución y la jurisprudencia al respecto. Si para cualquier jurista este conocimiento es difícil y necesita de estudio y actualizaciones permanentes, es indudable que a los funcionarios la exigencia ha de ser distinta según sus niveles formativos y que a un subalterno o a un auxiliar y a cualquier funcionario que no ha de resolver o informar resoluciones no se le puede exigir este conocimiento pleno. De ahí que en la anterior entrada me refiriera a una red, que basada en la organización jerárquica, permita la dirección y la formación de superiores sobre inferiores en nivel. Y ya que hablamos del comportamiento funcionarial, hay que considerar que cuando un funcionario de niveles inferiores, se ve colocado en situación de realizar acciones que implican calificaciones jurídicas o decisiones que pueden afectar al derecho de terceros (y esto puede ocurrir, en cuanto aplican las normas procedimentales) o ha de estar bien informado o formado, no debe actuar con efectos negativos en el procedimiento y el derecho de los ciudadanos. Parte de estas limitaciones veremos, en su momento. aparecen en el articulo 54 y los principios de conducta que recoge. Pero sea como sea, es indudable que la Administración ha de formar muy bien en este sentido a sus funcionarios y que las instrucciones se constituyen en elemento importante para regular conductas.
En el segundo punto, el factor jurídico que conlleva también conocimiento e interpretación normativa es el de la satisfacción objetiva de los intereses generales de los ciudadanos (interés común se dice en otro momento). Cuestión tampoco simple, pues los intereses generales se conforman en el seno de un conjunto de intereses particulares, muchas veces contrarios entre sí. Y los cuales, para señalar el predominio de unos sobre otros, hay que analizar sobre la base de su mayor o menor fundamentalidad. Es decir, teniendo en cuenta su inclusión o su comprensión en el seno de los derechos fundamentales y en la primacía de unos sobre otros o su complementariedad y armonía. También hay que señalar que los intereses generales no son los de la Administración en sí, pero sí los que ella tiene que realizar y proteger. La segunda parte de este punto segundo ya afecta a la imparcialidad que debe presidir la actuación de los funcionarios. Pero el punto 4 afecta directamente a este factor jurídico de nuevo y se refiere concretamente al respeto de los derechos fundamentales, lo que conlleva el análisis y conocimientos que acabo de señalar.
Ya que aparece el factor de la imparcialidad, hay que decir que la conducta de los funcionarios se ha de ajustar al mismo, pero que imparcialidad no implica independencia, pero, paradójicamente, sin independencia o garantías de no dependencia absoluta, no puede haber imparcialidad. Por lo tanto, la imparcialidad nos pone de nuevo ante un punto de contenido jurídico, pues implica la aplicación objetiva de las normas y el predominio del principio de legalidad y la necesidad de que todo nombramiento de funcionarios sea realmente sujeto al principio de mérito y capacidad y a procedimientos objetivos. Así la imparcialidad y la objetividad, de un modo u otro, se contemplan en los puntos 3 y 5 al 12. Creo que es evidente la conexión entre sujeción a derecho e imparcialidad u objetividad. No extraña, a la vista de todo lo dicho y de todo lo posible a decir al respecto, la identificación de buena parte de la doctrina entre Administración pública y Derecho administrativo, pues no hay tal administración sin ajuste al Derecho administrativo.
Conviene comentar el punto 3 ya que hace referencia a los principios de lealtad y buena fe, importándome más respecto de los ciudadanos, pues, personalmente creo que son unos de los más quebrantados o ignorados por los funcionarios. La ocultación en los procedimientos de puntos o extremos que pueden favorecer las posiciones de los ciudadanos en contra de las conductas irregulares de las Administraciones públicas es mucho más habitual de lo deseable y una conducta torticera que el funcionario debe desarraigar para su propio prestigio y por su condición de tal. Y es un modo evidente de mala fe, cuando no obedece tanto a voluntades superiores como a simpatías o antipatías creadas en el trato o relación con el ciudadano o sus representantes. 
En el artículo, además, encontramos referencia a la dedicación, a las incompatibilidades por tanto, a las corruptelas o posibles corrupciones; a los objetivos de la organización como tal y no como objetivos jurídicos, sino de eficacia y cumplimiento; a la diligencia y cumplimiento de plazos y al secreto debido en materias clasificadas o prohibidas. La última materia digna de consideración, pues en las relaciones de empleados y proveedores o interesados en procedimiento, en los "cafés" con ellos, por ejemplo, es posible irse de la lengua y perjudicar el procedimiento, sin que necesariamente se afecte materias prohibidas o clasificadas.
Al analizar otro día los principios de conducta seguramente volveremos sobre puntos tratados hoy. Pero acabemos, diciendo, una vez más que la efectividad y cumplimiento de estos principios éticos, precisa de una organización sana, a su vez objetiva e imparcial y una buena administración de personal y recursos humanos y de un control de las actuaciones de los subordinados basado en la posesión de unos conocimientos superiores y una ética impecable; de modo que, además, en su caso el régimen disciplinario no sea un instrumento inútil ni extraordinario, ni tampoco una de las muestras de la carencia de buena fe y lealtad con los compañeros, como resulta a veces cuando la subjetividad impera sobre cualquier otra apreciación. La gestión de recursos humanos es un sistema global que comprende todos los factores que conducen a una buena administración, ética y ajustada a derecho y en el que la dirección y formación de personal es un elemento esencial y no un sistema más de otorgar subvenciones a través de cursos especializados. Es la forma de otorgar conciencia de función pública y de servicio público y de los intereses generales de los ciudadanos. Y en todo ello la organización jerárquica y la formación de los directivos en principios de Administración Pública es esencial y éstos comprenden siempre bases jurídicas ineludibles y fundamentales en el sistema, algunas de las cuales creo que se han mencionado hoy.

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