lunes, 24 de octubre de 2016

NOTAS SOBRE EL COMPORTAMIENTO FUNCIONARIAL III: Principios de conducta

Siguiendo los artículos del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, en las últimas entradas hemos visto la declaración general sobre los deberes de los funcionarios y los principios éticos que constituyen su Código de Conducta, hoy corresponde el análisis de los principios que se contemplan en el artículo 54 bajo el epígrafe de principios de conducta. Como en las ocasiones anteriores, esta exposición, no sólo tiene por objeto el conocimiento de las obligaciones de los funcionarios sino también que los lectores, conforme a su experiencia, comparen lo que la ley establece con el comportamiento real. De otro lado, en los principios éticos se contemplaba una necesidad de conocimiento amplio de la ley por parte de los funcionarios y, dada la variedad de los mismos y de sus niveles de preparación y exigencia para el ingreso, la de la existencia de un sistema que, basado en los niveles jerárquicos y en el mérito y capacidad exigido en cada uno de ellos y sus puestos y selección y provisión, establezca un control sobre la actividad de los niveles inferiores y unas competencias en las que no se asuman responsabilidades impropias del nivel de cada funcionario. Vamos pues con el artículo 54, que dice:

1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.
2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.
4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.
6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables.
8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.
9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.
10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. A estos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la eficacia en el servicio.
11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.
Se puede considerar, aunque sigue habiendo principios éticos en este contenido, que estos principios afectan más a la eficacia administrativa y buen orden interno y, también, a las relaciones generales con los ciudadanos. Hay que tener en cuenta que son los funcionarios quienes se relacionan con aquéllos y los que transmiten la imagen de la Administración pública. Siendo importantes todos los puntos del artículo, entiendo que hay que destacar que en él aparece como un punto esencial el de la información al público. Información que tiene un primer momento, normalmente en los servicios de información o lo que conocemos de modo corriente como la "ventanilla". Surgiendo como problema organizativo el alcance de este servicio de información y su relación con el resto de servicios administrativos. Me limitaré a señalar que si se pretende un servicio de información fuerte, filtro de consultas en evitación de una sobrecarga de atención al público de los servicios administrativos, ha de contar con un  jefe de gran preparación y conocimientos y con un personal versado que no pueda informar inadecuadamente o de forma errónea, pues puede afectar muy negativamente a los derechos del ciudadano o administrado. Al efecto recuerdo, como anécdota, que una vez hube de salir detrás de un administrado y funcionario, para decirle que no se le ocurriera pedir la excedencia como le acababan de informar como solución a su problema. Por tanto, es evidente que cada servicio administrativo, por su especialización, ha de asumir siempre unas tareas informativas y que éstas han de estar en consonancia con las competencias y conocimientos correspondientes de cada funcionario y su nivel en la sección o servicio de que se trate. La información, la mayor parte de las veces oral, no es sólo el filtro antes señalado, afecta a los derechos y obligaciones de los ciudadanos y a las formas y procedimientos que éstos tienen para hacerlos efectivos, sin que puedan o vayan a incurrir por mala información en responsabilidades o perjuicios insalvables.
Y ya que hago referencia a la información, surge la necesidad de que quejas, reclamaciones y sugerencias tengan un cauce para que los niveles directivos y ejecutivos superiores obtengan un mejor conocimiento de cómo funcionan sus servicios y para dictar las instrucciones y órdenes oportunas que unifiquen criterios o eviten dichos perjuicios. Es una forma de que la red de formación funcione y los inferiores se vean amparados y seguros en sus opiniones y conocimientos. Al mismo tiempo, permiten descubrir los campos en que la formación de los funcionarios ha de desarrollarse. Siendo evidente que el procedimiento administrativo será siempre un punto esencial y permanente. Es de notar, una vez más, que la valoración jurídica aparece de nuevo en este campo, ya que el punto 3 del artículo permite que el funcionario se manifieste cuando considera las órdenes manifiestamente contrarias al ordenamiento jurídico. Ello supone no sólo apreciar la ilegalidad sino su carácter de manifiesta o no. Los destinatarios de la puesta en conocimiento que realice el funcionario son, según la ley, los servicios de inspección; punto que sugiere muchas más cosas que comentar, siendo esto harina de otro costal; pero estos servicios son esenciales en cuanto a que todo el sistema de legalidad en la acción administrativa y en el comportamiento funcionarial sea efectivo y debían serlo en la evaluación del desempeño. Sería exigible que los más expertos y los mejores constituyeran estos servicios, pero la realidad es la que es.
Sea como sea, es inevitable que cuando llegamos a estos niveles superiores, donde el mérito, la capacidad, la experiencia y la carrera administrativa, bien entendida, deben ser esenciales, se haya de hacer referencia a las relaciones entre Política y Administración o políticos y funcionarios y a los sistemas de provisión, pues, tal como éstos están configurados, nada garantiza que el sistema formal y legal diseñado pueda ser real y que las garantías que supone vayan a existir. Creo que hay una clara politización en los funcionarios de los niveles superiores responsables, precisamente, de que todo el sistema y en especial, ya que estamos en ello, el código de conducta se cumplan. Con una legislación ambigua, con un derecho siempre sujeto a interpretación, resulta que, por ello, es exigible un conocimiento esencial de los principios generales y básicos del mismo y, por tanto. alcanza a sus niveles más abstractos. Pero hoy, creo, que por desgracia, el sistema de clientela, partidismo, etc., precisamente conduce a lo contrario.
En definitiva, los funcionarios son el punto neurálgico de la Administración pública, su imagen y su realidad como tal y no como dependientes o empleados de una empresa. Como tal Administración pública ha de ser neutral y, además, servicio al ciudadano, que no es un mero cliente, ni proveedor de ganancias empresariales. El motivo de su atención no es el económico sino el de su derecho como ciudadano. El comportamiento del funcionario depende de su neutralidad, de su situación de independencia técnica, que es mayormente jurídica y de conocimiento del ordenamiento jurídico correspondiente, que se dirige a los ciudadanos, sus actividades y derechos y ha de ser objetivo y no teñido de partidismos. La Administración, si atiendo a muchas de las consultas que recibo, se ha alejado de su carácter informativo y se desconoce por los mismos funcionarios, que antes que acudir a abogados y a consultas, a sindicatos o a terceros, ha de hacerlo a su Administración, a su departamento, a sus servicios de personal, que son los los que han de informar de sus derechos y de los procedimientos oportunos. Así que o la organización no funciona o falla la formación de los funcionarios, incluso respecto de sus derechos estatutarios. Hay mucho mejorable en el comportamiento funcionarial.
Pero quizá haya que complementar todo con un Código de conducta para políticos y un sistema adecuado de responsabilidades.

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