miércoles, 15 de febrero de 2017

BUROCRACIA Y MERCADO

Es una constante en lo que afecta a la gestión pública su confrontación con los principios de la gestión privada, de modo que se predica de la administración pública que ha de ser igual de eficaz y eficiente que una empresa. Esta consideración ha tomado cuerpo y es frecuente y hasta normal que una gran parte de los que se ocupan de la ciencia de la administración lo hagan precisamente en este aspecto y se analicen las técnicas de la empresa privada y su aplicación a la administración pública. Hay en ello una raíz o una fuente en lo que venimos considerando como ciencia administrativa americana o norteamericana, de gran expansión. No es necesario, para aquellos que me siguen, afirmar que, en cambio, particularmente, yo me muevo en el modelo de Ciencia de la Administración que el profesor Mariano Baena ha establecido como tal y que la considera como parte de la Ciencia política. Hay, pues, una diferencia, para mí entre hacer referencia al management, aunque se califique de public, o hacerlo simplemente a la administración pública o gestión pública. Al igual que la hay cuando se habla de la Administración pública considerada como institución que cuando se hace respecto del governnment. Esto que digo no debe tomarse como algo indiscutible o cierto y completamente exacto, sólo expongo impresiones, que cambian según los conceptos que se manejen y los textos que se analicen, los países o instituciones que se contemplen y, también, sobre todo según se realicen análisis meramente formales o no. Sea como sea y aunque los ocupados en el management parezcan eludir los aspectos políticos, la conexión entre Administración pública y Política es ineludible. Creo que esta conexión nos la expone con claridad Franck Johnson Goodnow en Politics and Administration. A study in Governnment  cuando al ocuparse de las funciones del government nos dice:


Enough has been said, it is believed, to show that there are two distinct functions of government, and that their differentiation results in a differentiation, though less complete, of the organs of government provided by the formal governmental system. These two functions of government may for purposes of convenience be designated respectively as Politics and Administration. Politics has to do with policies or expressions of the state will. Administration has to do with de execution of these policies.

Esta distinción entre las políticas como la voluntad estatal y la administración como su ejecución, creo que nos lleva a considerar que las referencias al management o la burocracia lo son a distintas maneras de ejecución que lleva a una especie de confrontación entre ellas y que encierra la distinción entre burocracia y mercado. En el fondo, en esto último, lo que subyace es la diferencia o distinción entre liberalismo y socialismo. Me apoyaré en unos textos de Von Misses para seguir la reflexión. Hélos aquí:

Now we are in a position to provide a definition of bureaucratic management: Bureaucratic management is the metod applied in the conduct of administrative affairs the result of which has no cash value on the market. Remenber: we do not say that a successful handling of public affairs has no value, but that it has no price on the market, that  its value cannot be realized in a market transaction an consequently cannot be expressed in terms of money.........


Bureaucratic management is management of affairs wich cannot be checked by economic calculation.

He llegado, pues, a un punto el que lo que hay que considerar es cuál es el alcance o significado de esta idea del valor de mercado o del cálculo económico o de la transacción mercantil. Creo que la consideración ha de ir hacia el hecho de que la actuación política o administrativa, no se basa en el beneficio, que es en cambio lo que caracteriza a la empresa o a la acción empresarial privada. Y aquí penetramos en una compleja red de consecuencias respecto de las políticas públicas y de los fines del Estado y de las formas de gestión a utilizar según los casos, pero también, sobrevolando todo, las cuestiones de la legalidad y el gasto público. Y aún por encima de ésto la ya mencionada diferencia entre liberalismo y socialismo, puntos determinantes tanto de lo legal como del gasto.

Pero al partir hoy de la distinción entre burocracia y mercado y hacerlo en conexión con la diferencia entre gestión empresarial y gestión pública, o sea entre Administración pública y empresa privada, se trata no de analizar la acción administrativa pública o política respecto de la economía y el bienestar, sino sólo respecto del mercado como un  concepto que se refiere a la actividad económica y comercial de los particulares y que se caracteriza por ser denominada sólo como la economía de mercado que recoge nuestra Constitución en su artículo 38 en conexión con la libertad de empresa. Por ello, el concepto de mercado que aquí mantengo es el que manifiesta nuestro Diccionario de la Lengua Española en la acepción que lo concibe como conjunto de actividades realizadas libremente por los agentes económicos sin intervención del poder público. Todo ello sin perjuicio de que la Administración pública puede intervenir como un particular más, sin ejercer su poder o sin posición de privilegio, como un agente económico más. O, también, que pueda hacerlo, como poder mediante actuaciones que suponen para los particulares o las empresas un mercado o un campo de acción económica, tal como ocurre en la contratación pública. Así como que la Administración pública, cuando corresponda con sus fines y competencias, pueda ser un agente de producción que actúa como empresa en el mercado. Pero, sea como sea, cuando actúa en el mercado no puede hacerlo como poder público o imponiendo su voluntad, sino de acuerdo con las reglas de aquél o sea del derecho privado o mercantil.

Todo esto, se puede decir que son las líneas básicas de la distinción, que nos muestran a la burocracia en conexión con el poder público y el derecho administrativo y al mercado con la libre actividad comercial de los particulares. Por eso, el problema más actual, proviene de la utilización bastarda por el sector político y por las Administraciones públicas, de las formas de gestión administrativa pública basadas en el derecho privado, no porque se haya de intervenir como un productor más, cuando existe un fin público que cumplir o una política económica necesaria para el libre mercado o el beneficio económico general de los ciudadanos; es decir, cuando interviene como regulador necesario del mercado, sino para escapar de los controles del gasto público que mantiene el derecho público y conseguir beneficios particulares, de partidos, funcionarios, sindicatos y otros grupos de intereses, sin atender a las reglas de participación y concurrencia libre que mantiene el derecho administrativo en todo lo que se relaciona con el ejercicio de funciones públicas. Así, por ello, lo primero que se pretende es eliminar estas actividades del concepto de función pública para considerarlas como privadas y regidas por las reglas del mercado; siendo, además, normal que las actividades privatizadas no comporten un beneficio económico, no produzcan beneficio, sino que se subvencionen simplemente con dinero público y del presupuesto de una Administración pública, o que, cuando lo produzcan, sea el producto malversado y apropiado de modo delictivo.

Lo dicho me mantiene en la necesidad de que los conceptos sean utilizados tal como corresponden según la organización o institución de que se trate, porque hoy lamentablemente se desvirtúan o se amplían y destruyen con la única finalidad de prevaricar y malversar o de patrimonializar la organización pública en beneficio de unos y en perjuicio del interés público y general; siendo un medio para hacerlo la estructuración de una función pública politizada o dependiente, carente de valores y sin poder garante en favor del derecho y de los ciudadanos. Pero no hay que olvidar, ya que hemos hablado del mercado, que en esta situación, a no dudar, tienen mucha responsabilidad las empresas privadas que, aunque parecen mantener que se veían obligadas a participar en la corrupción, les venía muy bien hacerlo, pues son un elemento esencial en la red de relaciones que se teje en el seno de la Administración pública y en la configuración de las decisiones políticas y administrativas; sobre todo cuando el espacio jurídico regulador es configurado voluntariamente de modo confuso o ambiguo o tergiversando los conceptos realmente aplicables. A veces pienso que la ciencia que nos ofrece estos conceptos y  los caminos que llevan a ellos, no sirve realmente para que se utilicen con propiedad, sino para todo lo contrario, para que se encuentre el camino de burlarlos y aplicar aquellos que, no concordando con la institución pública y el sistema establecido, convienen en cambio para aquellos que la gestionan y, que, por ello la perjudican y llevan, de hecho, a un sistema distinto; además no porque sea mejor desde el punto de vista de los intereses públicos o más apropiados por la historia y estructura del país, sino por que es mejor para conseguir los fines bastardos que se persiguen. Por eso, la Ciencia de la Administración ha de configurarse en el seno de la Ciencia política y seguir su metodología y no la de la empresa privada.

1 comentario:

  1. Muy de acuerdo Von Misses lo explica muy bien. Dicho en otras palabras la perversion de las ideas de la ciencia administrativa, ha hecho triunfar el derecho administrativo. El fracaso de la ciencia administrativa, es el exito del derecho administrativo.Pero no es el único caso del comportamiento humano.

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