viernes, 10 de febrero de 2017

GOBERNAR Y CONSERVAR EL PODER II

En la anterior entrada dejaba como cuestión principal para esta, tras definir o considerar lo que significa gobernar y cómo se constituye el Gobierno, las consecuencias que todo ello tenía respecto de la Administración. Decía, entonces, al finalizar, tras poner de manifiesto lo corto que administrativamente es el periodo de cuatro años a que se circunscribe cada gobierno, que el conservar el poder se venía a convertir en el primer objetivo de los gobiernos y de los partidos políticos y que había que considerar, debido a ello, cuánto tiempo realmente se dedicaba a la Administración o a "hacer política", dicho esto en sentido peyorativo, pues, al identificar gobierno o gobernar con administrar y al ser el principio de legalidad principio básico, la consideración de la acción política ha de estar en plena conexión con el cumplimiento y efectividad de la ley y no en tomar decisiones exclusivamente dirigidas a mantenerse en el poder o ganar las elecciones. Pero, es indudable que esta es una consideración formal y no "real" o práctica. Pero al haber señalado la conexión entre Política y Administración, hay que seguir reflexionando teniendo en cuenta este hecho.
Aunque haya señalado la identificación entre gobernar y administrar o entre política y administración, en la ejecución de las leyes es indudable que hay diferencia entre el Gobierno y la Administración y que el primero hace algo más que simplemente administrar o dirigir la Administración. Más allá de lo que nos dice el artículo 97, o interpretando lo que se puede considerar como función ejecutiva, creo que el elemento principal para mantener la distinción entre ambas instituciones y partes del poder ejecutivo, se puede afirmar que es el que el proceso de elaboración de las políticas públicas es una decisión que corresponde al Gobierno o que es claramente política, sin perjuicio de que la Administración intervenga en las diferentes fases de las políticas públicas y tenga unas especiales funciones administrativas al efecto e, incluso, que la decisión política o la decisión de iniciar la elaboración o aprobación de una política pública surja de la propia acción administrativa. Esta situación en la que la Administración pública ya no es mera ejecución de la ley o de mantenimiento de las políticas públicas ya aprobadas, hace que la dirección que ha de ejercer el Gobierno sobre la Administración, dado que todos los poderes públicos están sujetos a la ley, se manifieste, pues, básicamente en el campo de la elaboración de las políticas públicas o en la modificación o cambio de las aprobadas con anterioridad, lo que guarda, en buena parte de casos, una relación con los proyectos de ley o, en su caso con la potestad reglamentaria. Esta dirección, de carácter marcadamente político, precisa de que en la estructura administrativa haya de existir una organización de designación política y de confianza del Gobierno o de asistencia al mismo y control y dirección de la acción administrativa.

Así pues, surge un espacio de relaciones entre la estructura política y la meramente administrativa, en las que puede haber posiciones encontradas, especialmente yo diría que en torno a lo que es legal o no o, también, en cuanto a la viabilidad o no de las decisiones políticas que se quieren adoptar, cuando se consulta al funcionariado superior al respecto, o sobre las ya adoptadas; en este último caso, el conflicto es más fuerte, en cuanto implica, normalmente, una resistencia administrativa a aplicar la decisión o lleva a la inacción, bien porque el funcionario considera que puede incurrir en una acción ilegal y en responsabilidad o bien porque no existen recursos ni medios para cumplir la decisión. Estos conflictos, son pues, se puede afirmar, un obstáculo o una distracción para el político y una desviación de ese objetivo suyo principal. Sí el conflicto transciende al exterior, influye en la imagen del Gobierno y se aprovecha por los partidos políticos de la oposición, pues la política propugnada por el Gobierno o partido falla o no se cumple.

La consecuencia, pues, es que el sector político y de gobierno, trata en mayor medida de evitar estas situaciones y no suele hacerlo mediante una reflexión racional, sino con la simple consideración de que ha de haber un mayor control administrativo y ello lleva a incrementar el espacio o la estructura de confianza en la Administración, lo que ha hecho que hayamos llegado al absurdo de que la libre designación vaya más allá de la linea de conexión entre política y administración, o nivel de las subdirecciones generales, para alcanzar a niveles ejecutivos medios que nada tienen ya de conexión con el apoyo a políticas públicas, sino que son de mera administración. Problema que significa la patrimonialización política de la Administración pública y, por que no, también, desde el punto de vista electoral, un número de personas cuyo empleo o, al menos su nivel de retribución, depende de su fidelidad, y que, para conservar el puesto y el nivel, lo más seguro es que vote al partido que gobierna. Si esto es como considero, es evidente que el sistema y esquema constitucional está corrompido y, por tanto, el Estado de Derecho, con la anuencia, por supuesto, del poder judicial, que navega sin penetrar en aguas profundas. De otro lado, el espacio de confianza se incrementa con el de interinidades y nombramientos provisionales que afecta definitivamente al sistema de selección o ingreso en la Administración y al de provisión de puestos de trabajo; hasta el punto que la oposición libre va desapareciendo y prima un sistema de promoción interna, con consecuencias que ya expliqué. Un número considerable de funcionarios depende en la permanencia en su puesto de la voluntad del cargo que le nombra. Se puede decir que realmente no hay nombramientos sino simples designaciones. Es un modo, pues, de evitar los conflictos que puedan contribuir a la pérdida del poder. Finalmente, los directivos públicos del espacio administrativo general (que es el que nos interesa, pues los del sector empresarial son lo que son) no se ajustan al mérito y la capacidad y a su experiencia y valía, por tanto, sino a la afinidad política, amistad, confianza, etc.; lo que deriva en que no haya dirección en la estructura administrativa y no existe, en consecuencia, administración pública, ni control de eficacia o mando y disciplina. Al no haber directivos profesionales y permanentes, teniendo que volver, al cesar, al espacio administrativo sobre el que ejercían su dirección, nunca son jefes sino meros compañeros, "amiguetes" podíamos decir, y su principal preocupación es mantenerse en el puesto y quedar bien con ambos espacios: el político y el administrativo y siempre con quien le nombró y manda y es ahí donde personalmente se puede quedar mal, pues obedeciendo simplemente, se apoya el disparate, la ilegalidad y la injusticia y queda el funcionario politizado para siempre y adscrito, con razón o sin ella, a un partido político. Pero en realidad, cuando cambian las tornas, nadie cesa o se va a casa, sólo se pierde parte de las retribuciones. La Administración, su estructura, y sus funcionarios, no cesan de crecer. Todo al servicio de la "Política". Además, en una situación como esta, cuando se decide una política o se ha pactado, no se solicita el apoyo en el sentido correcto de su viabilidad legal y de eficacia, sino que sólo se pide que se configure un modo de llevarla a cabo sea como sea. El funcionario, entonces, camina por el alambre y hace equilibrios para que si hay ilegalidad no aparezca con claridad y lo configurado está preñado de abstracciones y ambigüedades, para que sea la ejecución la que realmente efectúe lo que se quiere políticamente y para que, en su momento, pueda haber alegaciones más o menos presentables de defensa de lo actuado y que puedan convencer al juez de turno.

Como consecuencia de todo lo expuesto no se puede decir que haya Administración pública tal como la considera la Constitución en su artículo 103. Pero el Gobierno, el partido político o partidos que gobiernan, para conservar el poder o ganar las elecciones tratan de contentar a todos y si las políticas públicas que configuraron su programa electoral, tienen oposición o no son, parcial o plenamente, viables, buscan nuevas leyes y han de "dialogar" o pactar y al hacerlo prometen cosas que pueden ser igualmente inviables o contrarias a su programa y así se llega a que las leyes, los pactos, los reglamentos y los actos, se produzcan conteniendo, del mismo modo que en el caso anterior, bien una
ambigüedad jurídica en la letra de la ley o bien, y además, contradicciones de principios, bien de los contenidos en el ordenamiento jurídico o en la Constitución. Resulta así que en un primer momento o estadio la solución parece producida y todos más o menos conformes, pero con el tiempo, las ambigüedades y contradicciones se descubren como ilegalidades o disparates que traen consecuencias, pero, para entonces, el período de cuatro años de gobierno ya se ha superado, con lo que si se es consciente de lo hecho se piensa simplemente que ya se arreglará o que el que venga detrás ya se apañará o que en los tribunales de justicia pasará lo que pase, pues nunca se sabe. En el camino los realmente perjudicados son los ciudadanos e, incluso, los que ven venir las consecuencias, pero no tienen otra forma de reaccionar que a la hora de votar. Y entonces, ya no pesa esto, sino que se va a votar en contra de alguien y considerando lo que es menos malo, salvo que se haya sufrido un daño directo o se haya podido acudir al albur de los tribunales de justicia y de la interpretación de la letra y no del espíritu, de los preceptos y no de los principios, de la norma y no del ordenamiento jurídico al completo.

Habría ahora que entrar en la cuestión de los presupuestos generales, fuente de financiación de todas las políticas y acciones y de su ejecución como gobierno y administración; así como en las repercusiones de su gestión anual den todo lo señalado, pero existiendo una programación plurianual; pero esto es entrar en otro mundo y en una especialidad que me supera y que afecta claramente en la carga impositiva a los ciudadanos; sólo señalaré como en los presupuestos figura la verdad de las políticas públicas y que ningún investigador que se precie puede evitar analizarlos, en sus créditos, fines y ejecución. Seguramente, de ellos se puede sacar cuántas políticas se dirigen a conservar el poder y de qué modo influye el sistema de modificación de créditos en toda la acción política y administrativa.

Bueno esto es pues lo que ha surgido hoy, pero como decía al iniciar las entradas sobre el tema, todo más o menos comentado.


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