miércoles, 14 de noviembre de 2018

LOS INTERESES Y LA ORGANIZACIÖN ADMINISTRATIVA Y SU CENTRALIZACIÓN O DESCENTRALIZACIÓN I

La situación política española presenta un debate que está en la sociedad y que se manifestará en las próximas elecciones sin lugar a dudas. Es un debate ya antiguo e incluso clásico y que radica principalmente en si la organización administrativa debe de ser centralizada y uniforme o debe serlo descentralizada. De este tema he escrito en varias ocasiones y he remitido a los lectores a las entradas dedicadas a la disyuntiva entre centralización y descentralización y ahora lo hago también a las que tratan de si hay que volver a centralizar o ir a un Estado federal. Pero la relectura de algunos de los primeros puntos de la obra del colombiano Florentino González (1805-1875): Elementos de Ciencia administrativa, me ha suscitado nuevas reflexiones, en cuanto en ella se muestra la dicotomía entre el modelo de organización francés y el modelo anglosajón, pero más en sentido organizativo que jurídico. Voy a ver si con los textos delante puedo explicarme adecuadamente y  cuál es el espacio necesario para ello.

La dificultad que aprecio es que la cuestión, como corresponde al sentido de este blog, es que no se puede separar el derecho de la administración pública y a ambos de la política. Pero es precisamente este hecho el que distingue la Ciencia de la Administración del Derecho administrativo y por lo que ella se encuadra en el seno de las ciencias políticas. Si bien en cierto modo, porque el formalismo jurídico tiende precisamente a descartar las raíces políticas del derecho, y a no ocuparse de ellas sino partir de la norma aprobada y ya vigente. Separamos así ciencias jurídicas y ciencias políticas.

Pero vamos a la obra citada; en su Prólogo, el autor nos refiere cómo ante la necesidad de impartir clases de Ciencia de la Administración no le satisfacen las nociones adquiridas al efecto con anterioridad, ni las leyes orgánicas sobre la Administración pública y que dichas nociones no cuadraban con su objeto. Así dice: Hallaba en Bonnin una centralización, en que naturalmente quedaban olvidados los intereses de las localidades, y por desgracia encontraba también nuestras leyes calcadas sobre aquellas doctrinas perniciosas. Y poco más adelante manifiesta: En medio del conflicto interior en que me encontraba, por convicción de que lo que había estudiado y enseñado no tendía a conseguir el objeto que se propone la legislación administrativa, llegó ahora tres años a este país la obra preciosa de Mr. de Tocqueville: la leí, la medité; y ella fue para mí una antorcha que me condujo a un campo de investigaciones que me era desconocido.

Tras expresar su sentimiento por las posibles enseñanzas erróneas que pudiera haber transmitido, Florentino González concluye que el mal estaba en el espíritu de centralización  que existe en nuestras leyes. Es evidente pues que el profesor se muestra partidario de la descentralización y sigue: Vi que en  los países que más han progresado, el gobierno nacional no interviene sino en los grandes negocios, que afectando igualmente a todos los puntos del territorio, a todos los habitantes, pueden ser manejados por disposiciones generales. Vi que los demás intereses y negocios se dejaban al cuidado de las localidades y habitantes a quienes peculiarmente afectaban, y que las diferencias que se suscitaban entre las localidades y la nación, o viceversa, se decidían por la imparcial justicia de la autoridad judicial. Medito yo pues sobre lo apuntado.

Primero hemos de considerar la época en que esto se escribe y en la que, administrativamente, sólo se contempla la organización nacional y la local. Después, subo al primer párrafo recogido y vemos la referencia de que los intereses de las localidades se olvidan. Después vemos una manifestación de que el gobierno nacional, por tanto su Administración, sólo se ha de ocupar de los grandes asuntos concernientes a todos y mediante disposiciones generales. Y, finalmente, se hace radicar el mal en el espíritu centralizador de las leyes del país, que hay que considerar que se atribuye a la asimilación de la doctrina francesa. Y de inmediato pienso entre lo aquí reflejado y las ideas que nuestro Alejandro de Olivan manifiesta, en cambio, en favor de la centralización.

Me encuentro pues en mi propia encrucijada, cómo seguir tratando el objeto por mí propuesto. Quizá en principio baste decir o exponer la controversia, siempre presente, incluso en mi propio pensamiento, entre centralización y descentralización, que son dos modos de tratar de lograr la eficacia administrativa y sin dudas política. Los abusos de una u otra son las pesas que pueden inclinar la balanza en un sentido u otro; pero, además, hay que no quedarse en la abstracción o en la exposición doctrinal y acudir a la experiencia. Y así viene a mí una expresión popular: La experiencia es la madre de la ciencia. Así, ante ella, pienso que la experiencia nace de los hechos y no de la doctrina, esta es el pensamiento a  cuya comprensión y conocimiento se llega por el estudio, pero que consolidamos o no en la medida que comprobamos su exactitud por esos hechos que constituyen nuestra experiencia. Y en efecto nuestra experiencia nos lleva a una ciencia concreta o a nuestra propia postura científica.

Pero cuando decidí poner como base del título de la entrada a los intereses es que debo de pensar que son ellos un elemento básico del problema. Si a la organización nacional y local, añadidos la regional y autonómica, ampliamos el número de intereses a considerar, introducimos una nueva organización administrativa y unas nuevas formas de ejercer funciones de control o de defensa de los intereses generales de la nación en la época de Florentino González, porque hoy con tanta nación, en España, parece que ya no hay intereses generales o comunes, pues se ahogan por los de cada nación, que al ser políticos aparecen como superiores y prevalentes y habrá que deducir que nada tiene que ver esta idea descentralizadora con la de dicho profesor, que considero, en principio, más bien administrativa.

Por tanto, el análisis ha de partir de los diferentes intereses existentes en una organización descentralizada y de su gestión y coherencia, generalidad o individualidad, moralidad o bastardía. Pero será otro día, pues hoy, he agotado mi capacidad de reflexión y me he extendido lo suficiente para cerrar la entrada.









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