¿Hay un aumento de conflictividad entre la Administración pública y los ciudadanos y empleados públicos? Yo creo que sí, pero las causas de ello también creo que son varias y, por supuesto, en ello influye la estructura actual de la función pública y los procedimientos de nombramiento y carrera de sus funcionarios. Pero hay otras razones que obedecen al modelo jurídico de derecho administrativo español y voy a tratar de explicarlo, quizá con más extensión de lo que es habitual, para no dividir la entrada en dos o más.
Antes que nada, al interesado y estudioso aconsejo la lectura del Capítulo VIII del libro de Alejandro Nieto Los primeros pasos del Estado constitucional que contempla de las dos regencias 1833 a 1843; capítulo dedicado a El control de la actividad administrativa. En el planteamiento de dicho capítulo Nieto nos dice: "Sin un control adecuado no es posible alabar un sistema administrativo y no sólo por causa de los particulares, a los que es justo proteger, sino en atención al propio Poder público, que siempre será más eficaz si sus servidores tienen conciencia de que hay alguien por encima de ellos que está vigilando tanto la dignidad personal y oficial de su conducta como la corrección objetiva de sus actuaciones. Este planteamiento es tan evidente que siempre se ha entendido así, hasta tal punto que, dejando a un lado situaciones anómalas o provisionales, no existe sistema alguno en el que no aparezcan los indicados mecanismos de control. Los problemas empiezan, no obstante, a la hora de determinar qué es lo que se va a controlar y a quién se va a encomendar tal operación."
Primera cuestión esencial, pues, pero, yendo a lo que me interesa en orden a mi reflexión y reflejando que en el citado libro se manifiesta cómo se trató, en dicho período, de primar la reforma administrativa frente a la reforma política. Nieto sigue diciendo, en referencia al momento histórico que analiza e investiga, que tal como estaban las cosas, la primera dificultad consistía en la pluralidad de controles, dado que la actividad administrativa podía ser residenciada ante los jueces y tribunales ordinarios, pero también, en determinadas materias o en relación con determinadas personas, ante otros jueces y tribunales.
Ahora bien, si la repulsa al sistema anterior era unánime, había divergencias a la hora de imaginar el sistema que había de sustituirlo. La tendencia predominante era, desde luego, la de importar los consejos o tribunales contencioso administrativos de tipo francés.....Sigan los interesados, repito, leyendo el libro y la evolución habida en el control administrativo.
Sea como sea, España siguió en su momento el modelo francés y de un Consejo de Estado, y lo que me interesa destacar, durara lo que durara, es que en ese proceso se asimiló la jurisprudencia francesa y el modelo de derecho administrativo, que, creo se puede decir, que hasta ahora subyace en nuestra jurisdicción contencioso administrativa, especializada al menos formalmente.
En consecuencia, el modelo francés es un factor a tener en cuenta en la formación de nuestro Derecho administrativo, conviniendo recordar que en Francia lo que se pretende es separar la Administración de la Justicia, persiguiendo la mayor eficacia de aquélla. En conclusión la jurisprudencia francesa de su Conseil d'Etat se dirige, inicialmente, a determinar su ámbito competencial y materias propias a su enjuiciamiento, de modo que queden excluidas del control de la justicia ordinaria. Y así surgen los conceptos básicos del Derecho administrativo. Esta idea esencial, considero que, en cierto modo, relega a un segundo plano la defensa del derecho de los ciudadanos. Es decir, la preocupación doctrinal es esta determinación competencial, sin perjuicio de la vía de recurso otorgada a los particulares.
Toca ahora, reflejado todo lo anterior, contemplar la situación actual del modelo en España, en la que influye no sólo el modelo francés, sino que también subyace una visión favorable respecto del sistema inglés o de derecho común; todo fruto de las ideas de afrancesados o anglófilos nacidos del exilio político de los españoles en nuestra historia. Por eso cabe considerar que surge nuestra vigente jurisdicción contenciosa encomendada a los tribunales de Justicia y el Consejo de Estado deja de tener funciones jurisdiccionales.
Vamos al momento actual. Lo primero a considerar es que aún hoy España no ha pasado de la etapa de protagonismo político para pasar a una predominancia de gobierno basado en la Administración y aún se está discutiendo el modelo de Estado, el territorial y, en consecuencia, la Constitución. Para mí un retroceso evidente y un tiempo perdido también.
Este predominio político se desentiende del derecho que sólo utiliza como instrumento, la mayor de las veces de propaganda y sectarismo. De otro lado, por lo que corresponde a la jurisprudencia, aún persisten raíces, principios o soluciones que son propias del sistema francés y que no se corresponden con el modelo actual español. De otro lado, la fuente del derecho administrativo ya no es tanto la jurisprudencia sino la norma que dicta el estado o el Gobierno, o sea es estatal y política, en el sentido de política de partido. También repetidamente he dicho que no hay Administración pública y que existe un ejercito de empleados por el poder ejecutivo, al estar corrompida materialmente toda la cúpula de la organización administrativa, hasta lo que más neutral debía de ser como son los servicios jurídicos, nombrados en realidad a dedo y cuyos intereses, tanto profesionales como económicos, dependen de la permanencia en el poder de los que les han nombrado. Desde esta perspectiva el derecho se convierte en un elemento o factor aleatorio para el ciudadano.
¿Cuál es ahora el porqué del juicio de los actos administrativos? No es una cuestión de competencias entre Justicia y Administración, sino que estimo que hay un juicio a la actuación administrativa en orden a dos fines: la consideración de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos que garanticen la acción en defensa del principio de legalidad, esta defensa es, pues, el otro fin.
La consecuencia de la estructura y organización administrativa comentada y la no existencia plena de garantía jurídica, traslada ésta a los tribunales contencioso administrativos. Aumenta la conflictividad y la insatisfacción ante las resoluciones y silencios de la Administración e informes a la carta. Así el principio de la presunción de legitimidad de los actos y actuaciones administrativas (que incorpora la necesaria eficacia inmediata de los actos administrativos), queda en un simple adagio ante el posibilismo de las leyes y la ambigüedad derivada de la acción política.
El sentido de la justicia y la lucha por el derecho invade al ciudadano y a los propios funcionarios conocedores, además, del panorama real y la conflictividad y recursos a los tribunales aumenta. Al producirse este incremento se hace preciso también un incremento en el orden jurisdiccional y las plantillas judiciales se incrementan. Todo crecimiento y toda oferta de empleo amplia, conlleva normalmente una disminución de calidad en el personal correspondiente.
De este modo, al persistir el señalado principio en las leyes, el juez en caso de duda o carencia de una formación jurídica amplia en fundamentos y sin conocimiento del medio en que se desenvuelve la actual actuación administrativa, tiende a apoyarse en la Administración pública y en la presunción de legalidad, eficacia y profesionalidad, que ya no es real en gran parte. En resumen, una judicialización del control, al incumplirse las bases fundamentales del artículo 103.1 de la Constitución. La actuación basada en la objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho implica, naturalmente, un control administrativo interno y propio de la legalidad. Si este se cumple, la conflictividad decrece, la confianza aumenta y disminuye el incremento orgánico judicial y también esos recursos formales muy discutibles a través de los cuales se pretende disminuir la conflictividad limitando el acceso a la Justicia. Un paso de la enfermedad a la salud del sistema o modelo, si se cumpliera el presupuesto de una administración pública garante de la legalidad.
Vamos al momento actual. Lo primero a considerar es que aún hoy España no ha pasado de la etapa de protagonismo político para pasar a una predominancia de gobierno basado en la Administración y aún se está discutiendo el modelo de Estado, el territorial y, en consecuencia, la Constitución. Para mí un retroceso evidente y un tiempo perdido también.
Este predominio político se desentiende del derecho que sólo utiliza como instrumento, la mayor de las veces de propaganda y sectarismo. De otro lado, por lo que corresponde a la jurisprudencia, aún persisten raíces, principios o soluciones que son propias del sistema francés y que no se corresponden con el modelo actual español. De otro lado, la fuente del derecho administrativo ya no es tanto la jurisprudencia sino la norma que dicta el estado o el Gobierno, o sea es estatal y política, en el sentido de política de partido. También repetidamente he dicho que no hay Administración pública y que existe un ejercito de empleados por el poder ejecutivo, al estar corrompida materialmente toda la cúpula de la organización administrativa, hasta lo que más neutral debía de ser como son los servicios jurídicos, nombrados en realidad a dedo y cuyos intereses, tanto profesionales como económicos, dependen de la permanencia en el poder de los que les han nombrado. Desde esta perspectiva el derecho se convierte en un elemento o factor aleatorio para el ciudadano.
¿Cuál es ahora el porqué del juicio de los actos administrativos? No es una cuestión de competencias entre Justicia y Administración, sino que estimo que hay un juicio a la actuación administrativa en orden a dos fines: la consideración de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos que garanticen la acción en defensa del principio de legalidad, esta defensa es, pues, el otro fin.
La consecuencia de la estructura y organización administrativa comentada y la no existencia plena de garantía jurídica, traslada ésta a los tribunales contencioso administrativos. Aumenta la conflictividad y la insatisfacción ante las resoluciones y silencios de la Administración e informes a la carta. Así el principio de la presunción de legitimidad de los actos y actuaciones administrativas (que incorpora la necesaria eficacia inmediata de los actos administrativos), queda en un simple adagio ante el posibilismo de las leyes y la ambigüedad derivada de la acción política.
El sentido de la justicia y la lucha por el derecho invade al ciudadano y a los propios funcionarios conocedores, además, del panorama real y la conflictividad y recursos a los tribunales aumenta. Al producirse este incremento se hace preciso también un incremento en el orden jurisdiccional y las plantillas judiciales se incrementan. Todo crecimiento y toda oferta de empleo amplia, conlleva normalmente una disminución de calidad en el personal correspondiente.
De este modo, al persistir el señalado principio en las leyes, el juez en caso de duda o carencia de una formación jurídica amplia en fundamentos y sin conocimiento del medio en que se desenvuelve la actual actuación administrativa, tiende a apoyarse en la Administración pública y en la presunción de legalidad, eficacia y profesionalidad, que ya no es real en gran parte. En resumen, una judicialización del control, al incumplirse las bases fundamentales del artículo 103.1 de la Constitución. La actuación basada en la objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho implica, naturalmente, un control administrativo interno y propio de la legalidad. Si este se cumple, la conflictividad decrece, la confianza aumenta y disminuye el incremento orgánico judicial y también esos recursos formales muy discutibles a través de los cuales se pretende disminuir la conflictividad limitando el acceso a la Justicia. Un paso de la enfermedad a la salud del sistema o modelo, si se cumpliera el presupuesto de una administración pública garante de la legalidad.
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