LAS POLÍTICAS PUBLICAS. Y EL CONTROL DE LEGALIDAD

Las quejas del expresidente de la Generalidad Valenciana Sr. Camps contra la juez que le procesa por la construcción del circuito de Fórmula 1 en la ciudad de Valencia y la querella que anuncia me llevan de nuevo a la cuestión relativa a las políticas públicas. Y es que, como concibo y resulta de lo escrito en este blog, la administración pública tiene una serie de facetas inicialmente distintas, pero que en ella confluyen de un modo unitario en su nivel superior administrativo. Esa unidad, de un modo u otro, acaba siendo conformada por el derecho o el ordenamiento jurídico, por eso, también de un modo u otro, todo conflicto acaba siendo de carácter jurídico, pese a la postura habitual de los políticos de querer separar la política y el derecho y situar su actividad por encima de la ley, acaban acudiendo a querellas y demandas contra el partido que gobierna.

Por eso la cuestión a tratar, tiene que ver con esa relación entre política y derecho o más bien sobre el control de legalidad y las políticas públicas.

Como resulta de la Ciencia de la Administración que nos ofrece el profesor D. Mariano Baena del Alcázar, las políticas que más interesan como concepto en dicha ciencia son las innovadoras, pues al ser nuevas en la Administración pública que las promueve, desencadenan todas las actividades necesarias para su formalización y eficacia y exigen de la actividad administrativa superior en orden a su viabilidad primero y eficacia después.

Pero, ante políticas públicas valencianas como esta de la Fórmula 1, la de obras como la Ciudad de las Ciencias o la visita del Papa, promovidas por el PP o la visita, en su día, del Presidente Lerma al Japón rodeado de adláteres, empresarios y periodistas, es difícil determinar con carácter previo una improcedencia o una ilegalidad. Creo que esto, en algún u otro momento y de una u otra manera, lo he tratado. Entonces, ¿que hace la organización administrativa pública ante ello?  

Lo primero, desde mi punto de vista, es realizar una apreciación de si lo que se propone hacer constituye un fin o competencia pública y de la Administración correspondiente. Imagínense, que el primer consultado sea el segundo de a bordo de la Presidencia y pregunte, ¿para qué ir a Japón? o ¿para que y por qué una Fórmula 1? Creo que la respuesta es previsible: el beneficio económico para Valencia, la repercusión mediática e internacional que pondrá en primer plano a Valencia con beneficios turísticos, etc. Ningún alto cargo o alto funcionario va a decir que no  cabe o apuntar que todo el procedimiento posterior se va a corromper. Las presunciones y la subjetividad en ese momento y esos argumentos no son nada jurídicamente.

En la fase posterior, la de viabilidad, después de que la cúpula organizacional y los intereses sociales en juego se hayan manifestado o mientras lo hacen,  ya hay una intervención, no plenamente formal o a veces inexistente, en la que se hace una apreciación general de si se cuenta con medios o cuáles serían necesarios, de modo que se dice si no es posible o sí lo es. No voy a entrar en detalle del porqué sí o porqué no, pero normalmente por la imposibilidad de obtener los medios o recursos correspondientes. Pero es indudable que en todo caso se mide el gasto que corresponde. En la fases de formalización e implementación de la política pública y en la de ejecución, es en las que la intervención de la organización administrativa se produce y en donde los procedimientos legales se aplican y aquí si es posible el control de la legalidad, sobre todo en los de contratación y destino de los créditos correspondientes. Servicios jurídicos e intervención juegan un papel básico, sobre todo si no están politizados o son dependientes, ya que deben de actuar como, por ejemplo, dice la Ley de la Hacienda Pública valenciana respecto de la Intervención: ejercerá........el control de la gestión económico-financiera interno de la Generalitat, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya actividad controle. Control el suyo que la misma Ley dice que entre sus objetivos tiene el de verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto de control. Control que entiendo referido a lo económico financiero y no de carácter general  de legalidad, que corresponde a otros órganos como los servicios jurídicos. Pero en realidad, en algunos casos, suele manifestarse más allá.

Por su lado, la Ley 10/2005 de la Generalidad Valenciana que regula,la Asistencia Jurídica, atribuye a la Abogacía una función incluso de asesoramiento, el cual, como es lógico, respecto de las políticas públicas puede ejercerse, pero que si se formulan como proyectos de ley es preceptivo su informe, que conforme a la manifestación general del artículo 2.1 segundo párrafo, el cumplimiento de sus funciones de asesoramiento en derecho y representación y defensa en juicio, la Abogacía General de la Generalitat goza de independencia funcional con relación al contenido de sus informes en derecho y actuaciones judiciales, que estarán siempre sujetos a criterios jurídicos objetivos. En definitiva, estos dos órganos, Intervención y Abogacía, son esenciales, junto con los administradores generales superiores o incardinados en dichos servicios que también informan en el procedimiento preparan los borradores de los actos administrativos o las propuestas de resolución.

Esta importancia de la función (vuelvo a un tema recurrente) descalifica la clasificación de dichos puestos, como de libre designación o de confianza encubierta y de dependencia práctica y real. Y, formalmente, las quejas del Sr. Camps aparecen como justificadas pues dice que los informes de la Intervención fueron favorables y el control de la Sindicatura de Cuentas no fue negativo. La Sindicatura como la Intervención, legalmente, controla la legalidad de la gestión de los fondos públicos. En consecuencia, lo que es el control de los procedimientos de contratación, por ejemplo, o los de constitución de organismos públicos ligados a la política pública correspondiente, no entran en dicho control, salvo en la presencia en las mesas de contratación de la Intervención económica.

La corrupción suele estar en esos espacios: contratos y organización. Pero aún así en el tipo de obras que he mencionado, por ejemplo en la Ciudad de las Ciencias, hay un factor político que la Administración poco puede controlar: la jurídica,  pues la técnica de órganos dedicados a la dirección de obras o informe de proyectos o de ofertas técnicas sí debe de hacerlo. Pero en ese ejemplo, tenemos la singularidad de la obra y su valoración; si hubo o no concurso de proyectos; la condición de valenciano del Sr, Calatrava, etc., en los que un factor subjetivo y político es incuestionable y de difícil sustitución por criterios exclusivamente jurídicos.

En resumen, el control de legalidad de las políticas públicas es esencialmente el de las actuaciones administrativas dirigidas a su eficacia.