LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO; Extenso análisis del Concurso

a´) El concurso.

El artículo 79 del Texto Refundido del Estatuto se refiere al concurso y lo considera como el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo; es decir, es la norma general o la más común y, particularmente pienso que se dice ello, porque en la realidad es el procedimiento que más garantías ofrece en el cumplimiento de los principios básicos antes enumerados de publicidad, igualdad mérito y capacidad, sobre todo si se cumpliera con una periodicidad también normal y frecuente. Pero el concurso, sin embargo, en los cuerpos numerosos en funcionarios y puestos, a pesar de los sistemas informáticos y bases de datos que lo hacen posible, presenta más complejidad; siendo el caso paradigmático el de los profesores en los primeros niveles de enseñanza o en cuerpos generales. Esta complejidad pues nace cuando los puestos de trabajo de un mismo Cuerpo se refieren a distintas materias, funciones, especialidades o tareas.

El punto 1 del citado artículo 79, tras esa calificación de procedimiento normal, nos dice que: consistirá en la valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico. La composición de estos órganos responderá al principio de profesionalidad y especialización de sus miembros y se adecuará al criterio de paridad entre mujer y hombre. Su funcionamiento se ajustará y adecuará al principio de imparcialidad y objetividad.

Me detengo en este punto en cuanto, desde mi punto de vista, aunque el precepto destaca los aspectos de selección que tiene la provisión de puestos de trabajo y su valoración de méritos, capacidades y aptitudes de los concursantes, esta valoración no es general sino respecto del puesto o puestos de trabajo que se soliciten y sobre la base de unos criterios y requisitos que finalizan en una puntuación a efectos de la adjudicación de cada puesto y selección del candidato idóneo.

El resto del artículo establece algunas bases que pueden limitar la posibilidad de concursar. Así por ejemplo el punto 2 está disponiendo que exista un plazo mínimo de ocupación de los puestos obtenidos por concurso para poder participar en otros concursos de provisión de puestos de trabajo, dejando el establecimiento de dicho plazo mínimo a la potestad legislativa de desarrollo por leyes del Estatuto. Medida que hay que considerar dictada en beneficio de la gestión de recursos humanos y de eficacia del trabajo en cada puesto, evitando que la excesiva movilidad las entorpezca.

También en el punto 3 regula que en las convocatorias de concurso se establezca una puntuación mínima que, como máximo, podrá alcanzar la que se determine en las mismas por antigüedad para víctimas del terrorismo en los términos fijados en el artículo 35 de la Ley 29/20121 de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, previa acreditación de que la obtención del puesto sea preciso para la consecución de los fines de protección y asistencia social integral de estas personas. Se dispone que reglamentariamente se determinarán los órganos competentes para la acreditación de estos extremos y exige el informe del Ministerio del Interior cuando se trate de la protección de las víctimas

Igualmente, en un punto 4 final se establece que en caso de supresión o remoción de los puestos obtenidos por concurso se deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema. Como existe una regulación general de los casos de supresión y remoción de los puestos, hay que entender la disposición referida a los casos,  después del concurso? en que el que obtuvo el puesto se encuentra con una de estas situaciones. Para el caso de remoción hay que considerar lo establecido en el punto 4 del artículo 20 del Texto refundido en cuanto nos dice que la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada. Esta previsión se muestra como una especie de seguro de adecuación del puesto y de capacidad y aptitud para el mismo del nombrado por concurso, como veremos después al analizar el Real Decreto 364/1995.

No hace falta en cuanto a la comprensión del sistema de concurso acudir a otras leyes, con lo expuesto queda clara la finalidad y principios del mismo, pero sí, dado el objeto de este trabajo, exponer algunas de las consecuencias de organización que implica. Para ello, en conexión con el Real Decreto 364/1995 que regula la selección y la provisión resulta ilustrativo el análisis de la Resolución de 16 de noviembre de 2018, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se publica el I Acuerdo de movilidad del personal funcionario al servicio de la Administración General del Estado. Movilidad, no interadministrativa pues.

En cuanto a la Resolución se inicia exponiendo la importancia de la provisión y su movilidad, que aunque sea en la Administración del Estado, se pueden considerar como bases generales y así dice que: “tiene especial trascendencia, dada la necesidad de garantizar en todo momento la prestación eficaz de los servicios, promoviendo al mismo tiempo la movilidad de los funcionarios y las funcionarias y su promoción profesional. Por ello es preciso contar con unos criterios comunes de provisión en los distintos Ministerios y Organismos…”, y contiene un Anexo y a continuación de lo antedicho establece unos criterios para los concursos y otros puntos que nos revelan las cuestiones que corresponde tener en cuenta en los concursos y en sus convocatorias y gestión.

Los criterios generales se establecen con la finalidad de homogeneizar la ejecución de estos procesos de provisión de vacantes y así como primer criterio señala la inclusión de “todos los puestos de trabajo vacantes y con ocupación provisional que resulten de necesaria cobertura” esa inclusión total viene condicionada por que sea necesaria su cobertura, lo que es una cuestión de gestión eficaz, pues no todos los puestos vacantes o con reserva pueden ser ofrecidos por un sistema de adquisición de un destino de carácter no provisional o sea en propiedad, según antigua y tradicional expresión.

Pero hay que exponer los puntos que los artículos de Real Decreto 364/1995 o Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los funcionarios Civiles de la Administración General del Estado regula en sus artículos 39 a 50, ambos inclusive, los siguientes puntos o temas, que se coordinarán con la Resolución:

Convocatorias de concursos que deberán contener las bases de las mismas, con la denominación, nivel, descripción y localización de los puestos de trabajo ofrecidos, los requisitos indispensables para su desempeño, los méritos a valorar y el baremo con arreglo al cual se puntuarán los mismos, así como la previsión, en su caso, de memorias o entrevistas y la composición de las comisiones de valoración.

En este punto, en cambio, la Resolución acuerda que corresponde concurso ordinario en todos aquellos puestos que cuenten con nivel de destino 22 o inferior y sin perjuicio de posible convocatoria de concurso ordinario de méritos, corresponderá concurso de carácter específico para aquellos puestos de trabajo que cuenten con nivel de complemento de destino superior al 22 o que teniendo este nivel, su complemento específico sea superior al normalizado o cuya especialización justifique su inclusión en una convocatoria de concurso específico. También se podrán convocar en concurso de carácter específico, los puestos de secretaría, y aquellos puestos que tengan doble adscripción a los subgrupos A2/C1 o adscritos exclusivamente al subgrupo A2

Esta división por niveles, viene a coincidir en gran parte con los de los puestos que se decide, normalmente en cada Administración, considerar de concurso y los de libre designación.

De otro lado, es la Resolución la que dice que “Se promoverá la convocatoria mínima anual de un concurso de carácter general y otro específico en los Ministerios y Organismos, tanto en los Servicios centrales como, en su caso, periféricos, con excepción de aquellos Departamentos que cuenten con una dotación de efectivos que haga recomendable la acumulación de las plazas susceptibles de convocatoria. Estas convocatorias de concurso incluirán el mayor número de tipologías de puestos de trabajo existentes en el respectivo ámbito”. Pero hay que recordar que la Resolución afecta sólo a la Administración estatal, aunque sea racional.

Órganos competentes y Requisitos y condiciones de participación.

En este punto el Estado, en el Real Decreto, en cuanto a los órganos competentes se limita a señalar que las convocatorias de concursos y su resolución corresponden a cada Ministerio y que el de Administraciones públicas coordinará los concursos de provisión de puestos de trabajo con funciones administrativas y auxiliares adscritos a los Cuerpos y Escalas de los grupos C y D y podrá convocar concursos unitarios para cubrir los referidos puestos en los distintos Departamentos ministeriales.

En cuanto a lo que afecta a los requisitos de participación, me parece destacable que fija el plazo mínimo de permanencia del funcionario en el puesto obtenido por concurso en dos años; lo que es garantía para evitar el exceso de movilidad. También destaca el condicionamiento por funcionarios de sus peticiones, por razones de convivencia, al hecho de que ambos obtengan destino en un mismo municipio, lo que en los tradicionales concursos en el Cuerpo del Magisterio Nacional se denominaba “derecho de consorte” no como condición de coincidencia sino como una preferencia para acceder al mismo destino donde uno de ellos ya se encontraba. Y otras más limitaciones o condiciones de participación habituales se fijan en el Real Decreto 364, cuyo análisis ampliaría en exceso este trabajo.

También regula el Real Decreto cuestiones como la presentación de las solicitudes de participación con el señalamiento de su plazo y necesidad, cuando se solicitan varias vacantes, de establecer el orden de su preferencia. De otro lado, igualmente se ocupa de las discapacidades en cuanto a la aplicación del Real Decreto que regula el acceso y la provisión de personas con discapacidad; pero en cuanto a ello sí hay aquí problemas de organización, en cuanto las pruebas han de adecuarse u organizarse conforme a cada discapacidad de los solicitantes.

Méritos y valoración.

Un extenso artículo 44 regula los méritos y su valoración, que ha de serlo respeto de los puestos ofrecidos, lo que cuando los puestos son de diferentes funciones y en una misma convocatoria, aún correspondiendo a un mismo cuerpo (como puede ocurrir respecto a los cuerpos generales), significa la necesidad de méritos individualizados por puestos. Pero también dice que sólo podrán valorarse los méritos específicos adecuados a las características de cada puesto determinado en la convocatoria; es decir, entiendo, que sólo pueden valorarse los méritos específicos, así como los cursos de formación, que se hayan establecido en la convocatoria y ningún otro que no figure en la convocatoria; lo que es garantía contra la arbitrariedad y de que los méritos especificados puedan haber sido objeto de recurso previo a la celebración de las pruebas y del modo dispuesto en la misma convocatoria. En cuanto a los cursos de formación han de versar sobre materias directamente relacionadas con las funciones propias de cada puesto. Otra medida racional y que limita la complejidad de que cualquier curso fuera objeto de alegación y de motivación de su no valoración.

La valoración del trabajo realizado es otra cuestión que implica una base de datos y una información adecuada. Se establece que la valoración se realizará conforme a lo establecido en la convocatoria, pero fija unos criterios a considerar, tales como la permanencia en los puestos de trabajo de cada nivel y también en cada nivel, y alternativa o simultáneamente, en atención a la experiencia en el desempeño de puestos pertenecientes al área funcional o sectorial a las que corresponde el puesto convocado; así como la similitud entre el contenido técnico y especialización de los puestos ocupados por los candidatos con los ofrecidos, pudiendo valorarse también las aptitudes y rendimientos apreciados a los candidatos en los puestos anteriormente desempeñados. Es fácilmente comprensible que ante estos méritos es necesario que las comisiones se compongan de gente experimentada en las funciones y tareas de cada puesto de trabajo y que el sistema de evaluación de puestos de trabajo, sea realmente tal y ofrezca una información específica que figure en el expediente de cada interesado y en el Registro de personal.

Lo último que voy a comentar, es que, lógicamente, la antigüedad es mérito a valorar, pero también que la complejidad organizativa de los concursos de méritos y la de los denominados concursos específicos (art. 45 del RD) se hace evidente examinando el Real Decreto 364/1995 y sus modificaciones, y que requeriría una dedicación mayor y especial, sin que en estos aspectos la Resolución afecte a lo sustancial, aunque establezca concreciones y sistemas de puntuación en los distintos casos o el número de horas de los cursos y su número máximo a valorar. En realidad toda Administración pública regula reglamentariamente la selección y provisión, pero los puntos examinados han de ser tenidos en cuenta de un modo u otro, pues son de orden racional y prácticamente necesarios.

Hay que tener en cuenta que el Real Decreto sigue regulando más cuestiones, tales como: La ya citada de los concursos específicos; las Comisiones de valoración y, en relación a las mismas y lo referido de la exigencia de experiencia en los puestos convocados, el artículo 46 establece que Los miembros de las Comisiones deberán pertenecer a Cuerpos o Escalas de Grupo de titulación igual o superior al exigido para los puestos convocados. En los concursos referidos en el artículo anterior deberán, además poseer grado personal o desempeñar puestos de nivel igual o superior al de los convocados; Resolución de los concursos; Tomas de posesión y destinos y la Remoción del puesto de trabajo.

Respecto de esta remoción se refiere, pues, solamente en cuanto del puesto de trabajo obtenido por concurso y la regula el artículo 50 del Real Decreto, para causas sobrevenidas, tales como: alteración en el contenido del puesto de trabajo derivada de las relaciones de puestos de trabajo y que modifiquen, a su vez, los supuestos que sirvieron de base a la convocatoria. Falta de capacidad para el desempeño del puesto manifestada por rendimiento insuficiente que no comporte inhibición y que impide la realización de las funciones del puesto.