LA BUENA ADMINISTRACIÓN

Con los años estimo que el pensamiento o ideas se consolidan y pierdes interés por nuevas lecturas en la materia de tu estudio. Pero no pierdo interés en mantener este blog ni en comprobar dicha consolidación.

En mis busquedas encuentro un trabajo titulado: Pour une approche conceptuelle de la notion de bonne administration de Rhita Bousta. Más allá de pensar si es necesario acometer esa noción o no, me encuentro en su inicio con que parte de la aparición en la Carta de Derechos fundamentales de la Unión europea del derecho a la buena administración. Por ello piensa que esta expresión hace que sea necesario que se establezca su noción.

Pero en el curso de su camino a establecer una noción considera que la buena administración con anterioridad era considerada, mejor dicho considera que se reflejaba como la reunión intuitiva de unos principios y derechos preexistentes a la aparición de la expresión y plantea a debate su consideración de que la noción como "l’adaptation équilibrée des moyens de l’administration publique".

Sometida a debate o crítica esta noción estoy de acuerdo que la buena administración conlleva este equilibrio, pero no es sólo eso, ello es sólo un factor dentro de las funciones administrativas que Baena (autor no recogido en su bibliografía), enumera en su completa obra de Curso de Administración pública cuarta edición reformada, que son el apoyo a la decisión (normalmente política), la ejecución y el mantenimiento, considerando por mi parte también el control del proceso ejecutivo.

Funciones que, dice, se refieren a los recursos y medios que considera como factores administrativos y que enumera como: diseño orgánico, recursos humanos, medios financieros, procedimiento de gestión y la información de los medios de que se dispone como la que se refiere a la realidad social y económica sobre la que incidirá la política pública propuesta. Aquí en estos factores es donde como elemento de los mismos reside el que esos medios y recursos sean equilibrados, porque ello es contenido fundamental del principio de eficacia y del de eficiencia. O sea todo ello forma parte de esos principios preexistentes que son los que deben primero conocerse, luego aplicarse de modo ajustado a la decisión preparada y su fin.

Por eso la noción de buena administración como elemento de concepción y dirección de la acción administrativa no esencialmente jurídica, no puede reducirse a una sola función ni sólo a los medios, aunque su equilibrio sea fundamental y elemento de racionalidad.

La buena administración, en parte como dice Bousa, puede darse en el espacio de discrecionalidad política, pero no deja de ser reglada, primero como expresión constitucional, luego por su reflejo en normas jurídicas y tercero porque sólo de esa manera es una obligación que permite su control jurisdiccional, aunque parta más bien de reflexiones más abstractas que simplemente preceptuales. Y quien desentraña su aplicación y adaptación a cada decisión es la Administración. Por eso, más que noción o concepto lo importante, es como hace Baena, desentrañar las funciones y factores que la suponen o determinan y adaptado todo a cada política pública concreta, sin perjuicio, de si se determina la existencia de reserva de ley o la voluntad de configurar la decisión como tal. el legislativo intervenga en la configuración final, pero sin olvidar que está igualmente obligado a aplicar la Constitución y a valorar la adecuación de los medios y recursos y el gasto consiguiente y su previa determinación y justificación en la ley propuesta.

Así de sencillo y así de complicado, pero ojo si el elemento humano carece de formación el castillo de naipes se cae.

La autora también trata de distinguir ente buena administración y buen gobierno, pero lo dejo para otro día.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA OBRA DE LOS DIMOCK

He tardado bastantes años en llegar a apreciar la ciencia administrativa norteamericana y a la Administración pública como objeto de análisis por diferentes ciencias sociales y la repercusión en el contenido del Derecho administrativo de otras ciencias técnicas. Pero las sociales son sustanciales en la comprensión de esa importantísima institución, su organización y acción y su conexión esencial con la acción política.

Ahora me parece muy simple. Al mismo tiempo, encuentro en la citada ciencia reflejados mis pensamientos actuales, que son descubrimientos que ya existían ha tiempo y que han enraizado con fuerza porque los descubrí con la experiencia y el estudio permanente.  Y así al verlos tantas veces reflejados en la doctrina, confirmo su objetividad.

Hoy, suponiendo, que mis lectores ha visto mis entradas en este blog y mis preocupaciones actuales, voy a dejar hablar en un largo escrito a Marshall E. Dimock y a Gladys O. Dimock, a través de su libro Administración pública, tercera edición y primera en español (1967). Libro en que en algún momento dicen escrito pensando en aquellos que quieren ingresar en el servicio civil y en la política.

En su segundo capítulo nos muestran una perspectiva del pasado y evolución de la ciencia de la Administración pública y me voy a centrar en el punto que se refiere a tendencias y problemas, en la página 27 y siguientes.

Así dice: << En el período que medió entre ambas guerras mundiales, se hizo hincapié primeramente en el presupuesto, luego en la organización y después en la superestructura o administración general. Desde 1945, el interés se ha centrado principalmente en las relaciones humanas, en las razones y motivos psicológicos y en las explicaciones y motivos de la ciencia de la conducta>> Más adelante muestra su menor interés en la última, como en cierto modo me ocurre a mí , al sin despreciarla, ni mucho menos, considerarla más auxiliar que estructural. 

Y sigue diciendo que este período lo explicitado no significa la sustitución de un fenómeno por otro sino que existe una coexistencia y señalan la aparición de nuevos factores: << Uno hace hincapié en las decisiones, en la investigación de las operaciones y en la racionalidad; otro considera que la política y los programas son el campo de acción primordial y que los funcionarios deberían ser también economistas sociales. Otro más, el sociológico concentra su atención en las fuerzas sociales y en las relaciones entre los diversos organismos...>>

Enseguida muestran la conclusión, a la que más tarde he llegado yo de que la administración pública es actualmente una mezcla de diversas especialidades académicas. 

Igualmente destacan que <<El éxito del practicante administrativo y del especialista académico..... depende  prácticamente de los problemas que haya que resolver y de la reacción ante ellos, es decir, de lo que Mary Parker Follet llamó " la ley de la situación">> De inmediato nos resalta que la administración es una disciplina psicológica que es y seguirá siendo, orgánica,  << pero también la administración pública abarca las normas y sistemas públicos y la formulación de decisiones y en este sentido comprende cuestiones económicas, técnicas y todas aquellas actividades que son resultado de   las oportunidades que brinda la sociedad y que dan origen a los correspondientes problemas de ajuste. Finalmente, la administración pública ha tenido y probablemente seguirá teniendo, elementos de filosofía política y moralidad, pues en último análisis las decisiones dependen del influjo de la jerarquía de valores>>

Vemos que se nos muestra la estrecha relación entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo y también nos hace pensar en la inmoralidad  que existe hoy en España e, incluso, en la mayor eficacia de control que nos muestra la jurisdicción penal sobre la contencioso administrativa, cuya especialidad parece pues restringida al aspecto normativo y escasa en el resto de factores.

Finalizo con el último párrafo del punto mencionado y del capítulo. << ....al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que la administración, en un marco político, tiene rasgos y problemas característicos, pues debe ocuparse de la política y de los sistemas si quiere seguir estando en contacto con la realidad. La breve digresión que hemos hecho parece confirmar la pertinencia de esta conclusión. Nosotros los autores, no somos partidarios de la ciencia de la conducta, pero tampoco nos oponemos a ella. Sin embargo, debemos hacernos esta pregunta: ¿Qué necesitan saber los administradores sobre política y técnica administrativa para que su labor sea eficaz y para que estén satisfechos con su aportación a la solución de problemas y la creación de valores que la sociedad democrática debe fomentar?>>

Y termino preguntándome ¿en España, ahora, se fomentan estos valores o se corrompen? Nuestro derecho ¿se matiza jurisprudencialmente con los valores morales?

Cuánto tiempo perdido.

AMINISTRACIÓN, DERECHO, PRINCIPIOS Y REGLAS.

Los estudios de la Administración pública ya no se realizan por el Derecho administrativo sino por la ciencia política, en especial, como es lógico, por la Ciencia de la Administración pública, en la que vengo destacando que existe una relación interdisciplinar entre ciencias sociales.

En el Derecho Administrativo, Villar Palasí, en el momento inicial de sus "Apuntes de Derecho Administrativo" nos dice: Es extraño como nuestra doctrina no ha caído antes en la cuenta de este proceso de juridización de ideas políticas o económicas que paulatinamente se transforman  en técnicas jurídicas peculiares del Derecho administrativo".  Y considera que el proceso igualmente se produce en  otras disciplinas jurídicas. Por mi parte, más que técnicas jurídicas en sí, lo que me parece que existe es su conversión en contenidos jurídicos.

De este modo, en las correspondientes ciencias o prácticas de eficacia y bondad se empiezan a considerar principios básicos en ellas y si se recogen en normas se configuran como Derecho y con él de necesaria consideración y aplicación por aquellos a los que se dirige la norma ya que llevan implícitas la eficacia jurídica y la técnica y olor de buen derecho. 

En el terreno del derecho público y en especial del administrativo la Ciencia de la Administración y de la organización muestra la conexión entre ambas ciencias Y aparece el factor político como parte de la configuración del Derecho y de necesidad de una Administración dirigida a la sociedad y ciudadanos para lograr su eficacia jurídica y política.

En España la Ciencia de la policía como ciencia del administrar perdió presencia ante el predominio del derecho administrativo y su conexión con la jurisdicción a pesar de obras tan esenciales como la De la Administración pública con relación a España de Alejandro de Olivan y en la que figura la consideración o afirmación tan importante como la de que administrando se gobierna, idea que vincula la Administración pública a la acción política gubernamental y también en segundo plano su importante papel en la eficacia precisa.

La mayor parte de la doctrina manifiesta que la Ciencia de la Administración persigue obtener los principios que configuran la Administración como importantes y esenciales y siempre se cita como primera obra esencial la de Bonnin Principios de administración. Las obras de Ciencia de la administración importantes siempre son menos complejas de entender que las jurídicas, en especial que el Derecho administrativo. Precisamente Bonnin en la obra citada nos ofrece como principios fundamentales para él: 

1. Que la administración nace con la comunidad.

Es decir por la asociación de los hombres

2.Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración.

3 Que la administración es el gobierno de la comunidad.

4 Que la acción social  es su carácter, y la ejecución de leyes de interés general su atribución.

De otro lado, en su libro queda muy destacada la importancia de la administración hasta el punto de resumir en los inicios del libro que "pues el gobierno no es para el cuerpo político un órgano  necesario para su vida, es en la administración que se encuentra este órgano" pensamiento coincidente con Olivan cuando dice que sin administración no hay gobierno. pues si la ciencia de la administración investiga y define los principios que rigen la Administración pública por ser la que se dirige a los ciudadanos de un Estado, nos indica lo necesario para que sea buena y eficaz, de modo que ella en sus funciones, y para esa eficacia, ayuda al gobierno a fijar las políticas públicas y su manifestación como Derecho que puede ser contenido de las leyes, normas o reglas administrativas y se convierte en operador de buen gobierno y derecho para ser eficaz y real. Realidad que también la doctrina nos dice que a ella ha de acercarse el Derecho y la institución que mayor relación guarda con los ciudadanos y sus intereses para transmitir hacia arriba, hacia el gobernante.

Hay tanto que encontrar en esta obras de Ciencia de la Administración y sus clásicos, que es posible que más adelante siga manifestando sus principios básicos, con la finalidad de que el lector pueda comparar estos principios con nuestra realidad política y social.

DE NUEVO FUNCIONARIOS Y POLÍTICA. Una permanente diferencia de posiciones.

En la página de la Administración al día del INAP y el número 40 de la Revista de Gestión y Análisis de Políticas públicas. me ha llamado la atención el título del primero de sus artículos, el de Michel W. Bauer: La ética burocrática en tiempos antiliberales podría necesitar más a Hegel que a Weber.  El artículo está en inglés y he corrido rápido a través del texto sólo para tener una noción de su contenido y básicamente encuentro, como ha ocurrido históricamente, la cuestión de la relación entre Administración y Política, que creo que tiene que ver mucho con la visión jurídica de la Administración o la que la doctrina americana y la Ciencia de la Administración, como partes de las ciencias políticas, mantienen cambiando mucho las opiniones en EEUU manteniendo unas veces la neutralidad o separación y otras la dependencia de la Administración. Al pasar en España a un régimen democrático, después de Franco, la Política se ha hecho más presente, pero la ley sigue no siendo una obra del "pueblo" o verdaderos representantes de los ciudadanos, surgiendo más que nunca su necesaria racionalidad y ajuste a Derecho o a su universalidad.

Expongo el resumen presente en el citado artículo:

"Objetivos: este capítulo examina el dilema ético de los burócratas en las democracias que se enfrentan a una transformación antiliberal. Sostiene que el modelo weberiano dominante de neutralidad y obediencia jerárquica ofrece pocos fundamentos normativos para resistirse a las órdenes ejecutivas que socavan la democracia constitucional. El objetivo es explorar si la concepción de Hegel de la burocracia como parte de la vida ética (Sittlichkeit) del Estado proporciona una base más sólida para legitimar la resistencia burocrática. Metodología: el capítulo emplea un análisis conceptual y comparativo de las teorías de la burocracia de Weber y Hegel, complementado con críticas neohegelianas (Escuela de Frankfurt, Hannah Arendt). Reconstruye la visión de Hegel de la burocracia como una «clase universal» mediadora y la contrasta con el modelo éticamente minimalista de Weber para derivar implicaciones para la ética y la educación de la administración pública. Resultados: el análisis muestra que la neutralidad weberiana corre el riesgo de propiciar un retroceso democrático al convertir a los burócratas en ejecutores pasivos. El marco de Hegel, por el contrario, integra el juicio ético en las funciones institucionales y proporciona una base normativa para que los funcionarios públicos actúen como guardianes del orden constitucional bajo un régimen iliberal. Conclusiones: la formación en administración pública debe cultivar un espíritu liberal-institucional que prepare a los burócratas no solo para administrar de manera imparcial, sino también para ejercer una resistencia basada en principios cuando la democracia se vea amenazada."

Sobre Hegel y la función pública, reproduje varios  párrafos de su obra Principios de la filosofía del Derecho, en una entrada de enero de 2021 en la que empezaba manifestando que durante bastante tiempo venía manteniendo la ética funcionarial como necesaria y eso manifiesta Hegel al respecto evidenciando también la necesidad de que no prime lo subjetivo sino lo universal. Lo que, por lo que a mí respecta, me afirma en mis opiniones de la primacía del Derecho sobre la ley, en cuanto aquél es un conjunto de principios universales, que toda burocracia está ignorando por la comodidad de acogerse en sus decisiones a la letra de la ley  y de no ir más allá; es decir, al ordenamiento jurídico como conjunto, al espíritu de la ley y a los principios básicos que expone o incorpora nuestra Constitución.

El poder de los partidos políticos, su valor principal que es el de alcanzar el poder y conservarlo, acaba primando lo particular frente a los general, que ya no se sabe lo que es y, mucho menos, lo universal.

Así pues, se hace evidente la necesidad de comportamientos morales y éticos. Y es cierto que en Hegel pese a su complejidad en cuanto a subjetividad, universalidad, moral y ética y responsabilidad, es necesario ahondar.

Así pues Bauer manifiesta algo que aquí es cada día más evidente, pues alcanza a todos nuestros poderes públicos y se hace necesario, también, repensar la formación, en estos aspectos, de una función pública con valores sustanciales, respecto de los cuales, aquí sí, no dependa de los políticos,  e intervenga con ellos en la valoración previa de las políticas públicas y su ejecución. En una palabra, esto es más importante que el conocimiento de leyes concretas que se pueden consultar siempre o superar simples test con alternativas que llaman a la memoria y no al conocimiento jurídico y al comportamiento de las bases de la función pública y servicio al ciudadano a través del Derecho.