CONSIDERACIONES SOBRE LOS ALTOS FUNCIONARIOS INGLESES

En este tiempo que otorga la jubilación, personalmente, me satisface mucho acudir y leer libros de autores siempre citados y nunca leídos de modo directo. Al no vivir para el trabajo, éste, en mi caso, al ser más consciente del estado social español, se ha convertido en un medio de subsistencia intelectual y de satisfacción.

En el año 1964 de mi ingreso en la Administración general, como funcionario del entonces llamado Cuerpo General Técnico, 4ª promoción, primera en la que entró en vigor la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, se comentaba que era un cuerpo que se quería equiparar al modelo francés de altos funcionarios y también al inglés.

Respecto del segundo, fue un éxito y objeto de muchos comentarios los libros de Sí Ministro de Jonathan Lynn y Anthony Jay que dio origen a una serie de televisión también exitosa.

Al respecto de los altos funcionarios ingleses en el libro Administración de A. Lepawsky leo parte  de lo referido por dos autores.

Uno es Austen Chamberlain en Las Tradiciones del Servicio Civil. 1930. Por ejemplo, dice: "Es preciso poner al servicio de los Ministros toda la experiencia del pasado" Hoy abunda quien denuncia la ineptitud de muchos altos cargos y funcionarios. Y sigue: " Nosotros los Ministros , llegamos al poder llenos de ideas que creemos son novedosas y excelentes; nos sorprendemos de que nuestros predecesores nunca hubieran pensado en ellas y nuestra única ansiedad, es dejar que alguno las publique antes de presentar nuestro proyecto. Entonces el empleado civil dice: Oh, sí, oh sí, yo creo que conviene que vea usted antes de hacer eso, un memorándum que se escribió sobre eso en 1914, o las observaciones que hicimos al respecto y que indujeron a su predecesor a retirar su propuesta.

Chamberlain dice que esta es la primera etapa. "La segunda empieza cuando van a presentar al Ministro aquellas sugestiones que según su experiencia, calculan que cuadran con su política......"

Menciona un hecho referido a cuando era Director General de Correos y su discusión con un distinguido empleado civil: "después de una larga hora, trataba de disuadirme de que hiciera yo algo que yo consideraba conveniente. Aquí vino lo peor, pues bien o mal yo persistía de llevarla a cabo. Entonces mi eminente amigo empezó a realizar la segunda función importante de un empleado civil. Bien, dijo él, si ha de hacer un cosa tonta por supuesto que puede usted hacerlo pero ¿es esencial para usted hacerlo de una manera tan necia? Y habiendo hecho todo para disuadirme de mis intenciones, entonces me enseñó cómo hacer aquello con la menor fricción y las desventajas más pequeñas."

Muy ilustrativo de una función directiva de asesoría que no consta en expedientes ni en el procedimiento, pues el funcionario aconseja pero no actúa directamente en la decisión. No es un informe.

El otro autor es Herbert Morrison, autor de Socialización y transporte. 1933. Se expresa igual sobre la colaboración de los funcionarios describiendo la segunda etapa señalada por Chamberlain. Pero destaco dos puntos más generales: " La conseja popular de que los empleados públicos están ansiosos de introducir sus propias políticas sobre los Ministros, no es cierta según mi experiencia. Les gusta que su Ministro sea una persona que haga bien las cosas; se sienten personalmente humillados si el Ministro comete errores, les causa enorme vergüenza darle a conocer todos los hechos y prevenirle contra faltas lamentables de las que él pudiera aparecer como responsable. Si ellos consideran que las normas que el Ministerio está estudiando, están equivocadas, le dirán por qué, pero siempre sobre la base de que será el Ministro quien decida sobre el asunto. Y si el Ministro, no tiene el coraje, ni cerebro suficiente para desarrollar una política propia suya, ellos harán lo mejor que sepan para encontrarle una; porque después de todo es mucho mejor que su Departamento sea gobernado por los empleados civiles y no carezca por completo de gobierno"

Y termina el párrafo diciendo: "La responsabilidad de formular políticas descansa sobre los ministros fuertes o débiles que sean y es muy importante que los empleados civiles  sean los instrumentos y no los directores de la política. Pudieron haber sido igualmente leales a un Ministro conservador, y eso es muy bueno."

La política pensada en España en los años 60 no tuvo efecto real y social y el sistema de nombramiento o designación de directivos y altos funcionarios no siguen lo que se describe por lo autores citados. Es el cambio continuo y la falta de memoria o inexistencia de memorándus. El alto funcionario descrito no existe sólo se pretende fieles cumplidores de lo que el ministro o jefe desea.

LOS PRINCIPIOS Y LA MORAL

En anterior entrada, me referí a la Administración, el derecho, los principios y las reglas, mostrando una de mis preocupaciones actuales, y todo lo que hoy pienso en cuanto al Derecho administrativo y, quizá, en una cierta decadencia o etapa diferente, puesto que el aumento de sus estudiosos, le ha llevado a un exceso de reglas o, mejor dicho, de normas en las que se pierde la raíz del Derecho que radica en sus principios inamovibles o permanentes en el tiempo, perdiéndonos en los detalles y juzgando por el sentido del precepto, quizá sin tiempo de ir más allá para quién está inmerso en la interpretación, ejecución y resolución de conflictos. Quizá, situación ajustada a aquel dicho de que los árboles no nos dejan ver el bosque.
Por eso, los principios son el ancla que conserva el barco ante la tormenta normativa y de intereses varios. En el artículo de Omar Guerrero La formulación de los principios en la Administración Pública se realiza un análisis y explicación de la evolución del estudio científico en torno a ello. En él se expone que el conocimiento de los principios sólo puede realizarse a través del método científico, por ello yo añadiría que si se reflejan en las normas ha de ser por su análisis científico previo y éste también en la experiencia.
Omar en dicho artículo se ocupa, entre otros, de W.F. Willoughby y el que considera su libro más relevante Priciples of Public Administrastion, autor que manifiesta que los principios sólo pueden tener significación convertida en conocimiento mediante la aplicación rigurosa del método científico, tal como ha quedado dicho Y para mí lo que más me importa ahora es cuando refiriéndose a este autor, Omar Guerrero nos dice: " Por lo tanto, los principios verdaderos, para ser fijados con firmeza, deben ser inculcados a los responsables de la acción del gobierno  para derivar de aquí el perfeccionamiento de la dirección de los asuntos públicos. Por tanto la regla no sólo debe ser efectiva sino ética".
Cuánto contenido hay en este párrafo. Creo que encerrada en el fondo, permanece la diferencia entre principios y reglas, en el sentido del carácter permanente de los primeros y derivados de ello su validez universal, consecuencia de su fijación científica. Pero también que los principios tienen un significado moral, como o al igual que, vulgarmente, se ha hace referencia de que una persona "tiene buenos principios"; o sea hay ese ligamen con lo moral con lo ético que ha de de ser incorporado a la norma o regla, caracterizada por una mayor temporalidad y cambio, pero cuya eticidad y consecuente legitimidad depende de dicha incorporación.
Y si se sigue pensando, también surge ese valor que vengo otorgando al Derecho sobre la ley, al ser éste el depositario de valores universales, mientras que la ley que es regla es inferior pues, aunque en menor grado que los reglamentos, es más temporal y variable, y así los principios generales del derecho son o deben ser su primera fuente aunque en el Código Civil figuren en tercer lugar, ya que la doctrina viene considerando que ellos se deducen de la propia ley.
Pero mi idea hoy es distinta, pues los principios son los que han de incorporarse a la ley porque su valor ha de constar, para que ella sea también moral  y de valor general y manifestación de los intereses generales.
Y para que esto sea así la formación de los encargados de los asuntos públicos ha de inculcar plenamente los principios y el Derecho por encima de la ley que puede cambiar. Se nos muestra, pues, el verdadero carácter de la democracia.
Pero de otro lado, para aquellos más apegados a la realidad, les diría que el Derecho es lo deseable y la ley lo posible, aunque ella se queda en simple deseo si no hay capacidad ejecutiva ni medios para hacerla eficaz, como hoy ocurre muy frecuentemente, pues no existe la formación considerada en los políticos actuales ni en los funcionarios españoles. Y puede que ni se quiera. Por esto, hoy el poder, es corrupto porque ya no cumple el fin moral de la política, sino el enriquecimiento propio de sus ejecutores y a consta del trabajo e iniciativa de los ciudadanos. Una inmoralidad.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA OBRA DE LOS DIMOCK

He tardado bastantes años en llegar a apreciar la ciencia administrativa norteamericana y a la Administración pública como objeto de análisis por diferentes ciencias sociales y la repercusión en el contenido del Derecho administrativo de otras ciencias técnicas. Pero las sociales son sustanciales en la comprensión de esa importantísima institución, su organización y acción y su conexión esencial con la acción política.

Ahora me parece muy simple. Al mismo tiempo, encuentro en la citada ciencia reflejados mis pensamientos actuales, que son descubrimientos que ya existían ha tiempo y que han enraizado con fuerza porque los descubrí con la experiencia y el estudio permanente.  Y así al verlos tantas veces reflejados en la doctrina, confirmo su objetividad.

Hoy, suponiendo, que mis lectores ha visto mis entradas en este blog y mis preocupaciones actuales, voy a dejar hablar en un largo escrito a Marshall E. Dimock y a Gladys O. Dimock, a través de su libro Administración pública, tercera edición y primera en español (1967). Libro en que en algún momento dicen escrito pensando en aquellos que quieren ingresar en el servicio civil y en la política.

En su segundo capítulo nos muestran una perspectiva del pasado y evolución de la ciencia de la Administración pública y me voy a centrar en el punto que se refiere a tendencias y problemas, en la página 27 y siguientes.

Así dice: << En el período que medió entre ambas guerras mundiales, se hizo hincapié primeramente en el presupuesto, luego en la organización y después en la superestructura o administración general. Desde 1945, el interés se ha centrado principalmente en las relaciones humanas, en las razones y motivos psicológicos y en las explicaciones y motivos de la ciencia de la conducta>> Más adelante muestra su menor interés en la última, como en cierto modo me ocurre a mí , al sin despreciarla, ni mucho menos, considerarla más auxiliar que estructural. 

Y sigue diciendo que este período lo explicitado no significa la sustitución de un fenómeno por otro sino que existe una coexistencia y señalan la aparición de nuevos factores: << Uno hace hincapié en las decisiones, en la investigación de las operaciones y en la racionalidad; otro considera que la política y los programas son el campo de acción primordial y que los funcionarios deberían ser también economistas sociales. Otro más, el sociológico concentra su atención en las fuerzas sociales y en las relaciones entre los diversos organismos...>>

Enseguida muestran la conclusión, a la que más tarde he llegado yo de que la administración pública es actualmente una mezcla de diversas especialidades académicas. 

Igualmente destacan que <<El éxito del practicante administrativo y del especialista académico..... depende  prácticamente de los problemas que haya que resolver y de la reacción ante ellos, es decir, de lo que Mary Parker Follet llamó " la ley de la situación">> De inmediato nos resalta que la administración es una disciplina psicológica que es y seguirá siendo, orgánica,  << pero también la administración pública abarca las normas y sistemas públicos y la formulación de decisiones y en este sentido comprende cuestiones económicas, técnicas y todas aquellas actividades que son resultado de   las oportunidades que brinda la sociedad y que dan origen a los correspondientes problemas de ajuste. Finalmente, la administración pública ha tenido y probablemente seguirá teniendo, elementos de filosofía política y moralidad, pues en último análisis las decisiones dependen del influjo de la jerarquía de valores>>

Vemos que se nos muestra la estrecha relación entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo y también nos hace pensar en la inmoralidad  que existe hoy en España e, incluso, en la mayor eficacia de control que nos muestra la jurisdicción penal sobre la contencioso administrativa, cuya especialidad parece pues restringida al aspecto normativo y escasa en el resto de factores.

Finalizo con el último párrafo del punto mencionado y del capítulo. << ....al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que la administración, en un marco político, tiene rasgos y problemas característicos, pues debe ocuparse de la política y de los sistemas si quiere seguir estando en contacto con la realidad. La breve digresión que hemos hecho parece confirmar la pertinencia de esta conclusión. Nosotros los autores, no somos partidarios de la ciencia de la conducta, pero tampoco nos oponemos a ella. Sin embargo, debemos hacernos esta pregunta: ¿Qué necesitan saber los administradores sobre política y técnica administrativa para que su labor sea eficaz y para que estén satisfechos con su aportación a la solución de problemas y la creación de valores que la sociedad democrática debe fomentar?>>

Y termino preguntándome ¿en España, ahora, se fomentan estos valores o se corrompen? Nuestro derecho ¿se matiza jurisprudencialmente con los valores morales?

Cuánto tiempo perdido.

LA ADMINISTRACIÓN,SU CONOCIMIENTO Y LA EXPERIENCIA INTERESADA

Cuando empecé a dar clases de Derecho administrativo, hui de que se convirtieran en un dictado y toma de apuntes, así que confeccioné y proporcioné mis propios apuntes y acabé escribiendo un libro de lecciones. Siempre, al principio, hacía constar que el concepto de la Administración pública dependía en mucho de la profesión de quien lo ofrecía y así podía variar si era o había  sido abogado, funcionario, juez, etc.  Por supuesto, pues, depende de la experiencia habida y acumulada.

También, la capacidad crítica que se posea, depende también de la profesión del profesor o científico. En algún momento alguien me identificó la crítica con la crisis, pero no lo entiendo así, sino como una forma de desarrollo del conocimiento. Es verdad  que en cierto sentido al evolucionar el pensamiento lo pensado con anterioridad puede entrar en crisis, pero creo que nunca total, sin ello no habría evolución ya que queda siempre como experiencia. Pondré un ejemplo, el derecho no evolucionaría sin la crítica científica o la de la jurisprudencia. Ello lleva a criticar la propia existencia de las Escuelas científicas o al menos de su posible dogmatismo.

Además hay que considerar, respecto de la Administración publica, la compartimentalización de su estudio por diversas ciencias sociales. La Administración afecta a toda la sociedad y si conocimiento ha de comprenderse a través de esa distintas ciencias o de sus aportaciones

También, aquí pienso en la relación de todo con la teoría y la práctica. Y es cuando acudiendo a los libros que tengo, leo parte del libro Teoría y praxis de Jürgen Habermas, de dura lectura y comprensión para mí, pero encuentro un concepto " la experiencia interesada", respecto de la cual y también de acuerdo con mi interés recojo algo de la larga explicación al efecto, por la razón, precisamente, de poder acercarlo a mi conocimiento, aunque lo interpretara mal, pues me puede ser útil.

El primero es el que en su página 230 dice respecto de esta experiencia interesada: " Por ello, en los conceptos fundamentales del sistema teórico abre brecha una precomprensión de la de la totalidad social proveniente de la experiencia interesada" Entiendo que en los conocimientos teóricos influye el concepto o idea de sociedad al que nos conduce la experiencia adquirida conforme a nuestros intereses y la experiencia a través de ellos también adquirida. Y también creo que incluye lo que es nuestra apreciación de la realidad social más allá de la teoría.

Y nos dice que "si las experiencias ligadas a la situación pasan también a formar parte  de la conjetura cognoscitiva estrictamente científica, en tal caso, tiene que ponerse bajo control el interés que guía el conocimiento y tiene que legitimarse como interés objetivo, a no ser que se desee interrumpir arbitrariamente el proceso de racionalización...." O sea para mí esa conjetura ha de verse si es objetiva para legitimarse.

Y para terminar, pues todo esto es denso, recojo: " una interpretación anticipadora de la sociedad en su totalidad siempre pasa a formar parte de la elección de categorías fundamentales. De forma sintomática, esta es una precomprensión sobre cómo la sociedad como totalidad es y al mismo tiempo debe de ser, la experiencia interesada ni separa en la situación vivida el <<ser>> del << deber ser>>, ni tampoco descompone lo que le atañe en los hechos, por un lado, y normas, por otro."

Bueno aquí os dejo esto, quizá como experiencia interesada, esperando que también interese a otros.

¿HUBO ALGUNA VEZ UN REAL SISTEMA DE MÉRITO Y CAPACIDAD?

De nuevo me apoyo en una obra de Alejandro Nieto, gran obra de investigación: LA BUROCRACIA I El Pensamiento burocrático, editada en 1978 por el Instituto de Estudio Administrativos. en su capítulo tercero, titulado Testimonios y doctrinas sobre la burocracia española del siglo XIX, recoge una serie de autores bien funcionarios o expertos en administración pública de sumo interés.

Escojo lo que recoge respecto a Lorenzo Domínguez en un opúsculo anónimo, a él atribuido y en cuya portada se dice que su autor es un político con ganas de dejar de serlo. y Nieto recoge este párrafo:

" Los males públicos traen su origen de un hecho culminante, que es como el centro de donde parten y se desprenden todos los abusos" a saber que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.

Situación igual a la actual casi, si no, tres siglos después. Si esto se dice esto o se es fascista o se defiende a Franco. Pero es una realidad constante, con ligeras variantes. en dicho siglo, en este sistema de spoils system, los cambios de gobierno y partido que lo dirigiera se producía la figura de los cesantes, tan bien retratada por Pérez Galdós, sobre todo en su obra Miau. Con lo que los nombrados por el partido anterior cesaban en sus puestos y se iban a casa, no sin una pequeña retribución permanente; es decir el gasto crecía siempre. Hoy, en cambio, la situación esconde un pacto tácito entre funcionarios y políticos, pues los primeros hace años que consiguieron su carácter permanente y conservan el puesto o se les reserva uno y los políticos aumentan la estructura u organización política creando puestos de confianza o ladinamente denominados de confianza, además de un  sistema de nombramiento de libre designación que ya no respeta a nadie y llega a puestos de simple gestión.

Así pues, los partidos y los movimientos que acaban constituidos con el tiempo como tales crean sus propias burocracias y los aspirantes a un empleo público huyen de las oposiciones a la Administración general y determinados cuerpos especiales, ingresando en el partido y tratando de entrar en su burocracia.

Nieto, al efecto, dice: " Las consecuencias de este sistema administrativo se extienden  a varios niveles. desde el punto de vista político la costumbre termina haciéndose necesaria; los gobiernos precisan ya inexcusablemente de un personal administrativo que les sea políticamente adicto, ya que este es el único modo de cerrar bocas a la oposición, una vez que se ha generalizado la opinión de que quien no  cuenta con los favores pasa a engrosarlas filas de la oposición en espera de su turno de poder" Una dura y triste realidad actual sobre todo para el funcionario profesional y de verdad experto que accede a ocupar un puesto de libre nombramiento o designación con el gobierno de un partido concreto, porque queda marcado para la oposición.

No hay concursos en mucho tiempo, los interinos aumentan, permanecen en el tiempo y exigen soluciones, la formación esencial y general decae casi del todo y en cambio aparecen "cursitos" para alegar como mérito, la experiencia se pierde en cada cambio y una gran parte de la doctrina administrativa no ha pisado una Administración pública, pues "Todo está en los libros".

El mérito no existe en la práctica salvo que el cargo designador quiera contar  con alguien que le diga la verdad pues cuenta con que él resuelve y pude tener otra opinión. Establecer hoy en día un sistema de mérito y capacidad exige trabajo, mucho trabajo y afecta a la gestión.

Nada cambia, lo parece simplemente. Empeora porque estamos viendo verdaderos ineptos administrativamente y expertos en corrupción mandando en la Administración.

AMINISTRACIÓN, DERECHO, PRINCIPIOS Y REGLAS.

Los estudios de la Administración pública ya no se realizan por el Derecho administrativo sino por la ciencia política, en especial, como es lógico, por la Ciencia de la Administración pública, en la que vengo destacando que existe una relación interdisciplinar entre ciencias sociales.

En el Derecho Administrativo, Villar Palasí, en el momento inicial de sus "Apuntes de Derecho Administrativo" nos dice: Es extraño como nuestra doctrina no ha caído antes en la cuenta de este proceso de juridización de ideas políticas o económicas que paulatinamente se transforman  en técnicas jurídicas peculiares del Derecho administrativo".  Y considera que el proceso igualmente se produce en  otras disciplinas jurídicas. Por mi parte, más que técnicas jurídicas en sí, lo que me parece que existe es su conversión en contenidos jurídicos.

De este modo, en las correspondientes ciencias o prácticas de eficacia y bondad se empiezan a considerar principios básicos en ellas y si se recogen en normas se configuran como Derecho y con él de necesaria consideración y aplicación por aquellos a los que se dirige la norma ya que llevan implícitas la eficacia jurídica y la técnica y olor de buen derecho. 

En el terreno del derecho público y en especial del administrativo la Ciencia de la Administración y de la organización muestra la conexión entre ambas ciencias Y aparece el factor político como parte de la configuración del Derecho y de necesidad de una Administración dirigida a la sociedad y ciudadanos para lograr su eficacia jurídica y política.

En España la Ciencia de la policía como ciencia del administrar perdió presencia ante el predominio del derecho administrativo y su conexión con la jurisdicción a pesar de obras tan esenciales como la De la Administración pública con relación a España de Alejandro de Olivan y en la que figura la consideración o afirmación tan importante como la de que administrando se gobierna, idea que vincula la Administración pública a la acción política gubernamental y también en segundo plano su importante papel en la eficacia precisa.

La mayor parte de la doctrina manifiesta que la Ciencia de la Administración persigue obtener los principios que configuran la Administración como importantes y esenciales y siempre se cita como primera obra esencial la de Bonnin Principios de administración. Las obras de Ciencia de la administración importantes siempre son menos complejas de entender que las jurídicas, en especial que el Derecho administrativo. Precisamente Bonnin en la obra citada nos ofrece como principios fundamentales para él: 

1. Que la administración nace con la comunidad.

Es decir por la asociación de los hombres

2.Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración.

3 Que la administración es el gobierno de la comunidad.

4 Que la acción social  es su carácter, y la ejecución de leyes de interés general su atribución.

De otro lado, en su libro queda muy destacada la importancia de la administración hasta el punto de resumir en los inicios del libro que "pues el gobierno no es para el cuerpo político un órgano  necesario para su vida, es en la administración que se encuentra este órgano" pensamiento coincidente con Olivan cuando dice que sin administración no hay gobierno. pues si la ciencia de la administración investiga y define los principios que rigen la Administración pública por ser la que se dirige a los ciudadanos de un Estado, nos indica lo necesario para que sea buena y eficaz, de modo que ella en sus funciones, y para esa eficacia, ayuda al gobierno a fijar las políticas públicas y su manifestación como Derecho que puede ser contenido de las leyes, normas o reglas administrativas y se convierte en operador de buen gobierno y derecho para ser eficaz y real. Realidad que también la doctrina nos dice que a ella ha de acercarse el Derecho y la institución que mayor relación guarda con los ciudadanos y sus intereses para transmitir hacia arriba, hacia el gobernante.

Hay tanto que encontrar en esta obras de Ciencia de la Administración y sus clásicos, que es posible que más adelante siga manifestando sus principios básicos, con la finalidad de que el lector pueda comparar estos principios con nuestra realidad política y social.