domingo, 22 de noviembre de 2009

LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA I

La función pública y el Estatuto Básico del Empleado Público vienen siendo objeto de muchos comentarios en este blog y desde puntos de vista diferentes y también complementarios. Ya he dicho que la importante colaboración de Manuel Arenilla contribuye a que este objetivo se cumpla y cada lector, con sus experiencias propias o sin ellas, pueda ir conformando su opinión. Pero también estos comentarios provocan en mí nuevas reflexiones o la vuelta a cuestiones que siempre permanecen en la memoria. La Administración pública es un tema complejo por su análisis desde distintas disciplinas académicas y ciencias sociales, siendo necesario que se ofrezca una visión de conjunto de muy difícil construcción. Necesidad que principalmente afecta al administrador público y al cómo administrar. Por ello hay muchos que estiman que la Ciencia de la Administración debe tener un enfoque multidisciplinar; cuestión que desde mi punto de vista supera muy positivamente la construcción científica de Baena del Alcázar.

Pero no se trata ahora de reflexionar sobre la Ciencia de la Administración y su metodología, sino que la cuestión que en mí se ha suscitado con nuestros últimos comentarios es la del Estatuto Básico del Empleado Público y su necesidad y su contenido básico. Al respecto he de recordar que tres elementos intervienen directamente en la Administración pública: la Política, la Organización y el Derecho y de un modo que ha de estar perfectamente ensamblado. La Política y el Derecho, podemos decir que se presentan como factores básicos para conferir a la administración su carácter de pública, mientras que la organización, en principio, no tiene una raíz pública sino básicamente de eficacia de fines, si bien queda condicionada por el carácter de pública de la administración que se trata de organizar. Tampoco es el objeto de este post el de dilucidar las implicaciones de la relación entre política, derecho y organización en la Administración pública, pero sí el de señalar que a la hora de regular la función pública los tres factores son determinantes del contenido de la normativa correspondiente y de su alcance.

El problema actual del contenido de cualquier norma que regule la función pública en España es el de la diversidad de Administraciones públicas territoriales existente y el de su autonomía y capacidad normativa en la materia. Problema que se traduce en determinar los contenidos básicos de la regulación que corresponde al Estado o sea, realmente, en tanto la Constitución española no se modifique, la concreción de lo dispuesto en su artículo 149.1. 18ª; es decir, el establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. Lo que constituye el régimen jurídico de las Administraciones públicas no es algo perfectamente delimitado, pues, incluso, podíamos considerar que es algo que queda a la determinación del legislador estatal y que, en todo caso, ha de tener en cuenta el contenido del artículo 103 de la Constitución, el del 106 y el alcance de la autonomía de las citadas Administraciones públicas territoriales. De este modo, la Política, a través del poder legislativo ha de establecer estas bases, contenidos y límites y al hacerlo organiza el Estado y a cada una de sus Administraciones públicas y fija el derecho en la materia; es decir, el régimen jurídico de las Administraciones públicas. El Estatuto Básico del Empleado Público actual es pues régimen jurídico de las Administraciones públicas y no sólo la regulación de los derechos y deberes de sus empleados o de la organización administrativa de las mismas, es una regulación de poder y el establecimiento de unas normas que obligan a cada Administración en su actuación, procedimientos y organización y no nos olvidemos que, además, según el citado artículo 149.1. 18ª han de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas. El citado artículo, además, manifiesta otros puntos del régimen jurídico de las Administraciones públicas que son: el procedimiento administrativo común; la expropiación forzosa; la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. La existencia de diversas leyes que se ocupan de estas materias, nos manifiesta que, en realidad, el régimen jurídico de las Administraciones públicas no es objeto de una ley específica sino de muchas y que todas ellas han de considerarse a la hora de administrar.

Señalada la complejidad del tema que comprende la del mismo administrar público y sin perjuicio de las relaciones entre lo público y lo privado que se vienen exponiendo en el blog, hay que resaltar, pues, que al regular la Administración pública se está regulando el ejercicio del poder estatal y que al regular la función pública, no el empleo público, que en el sentido del poder sería tema menor, también, si se concibe como toca y con el carácter restringido que para mí tiene, se regula dicho ejercicio, pero no sólo en el sentido de actuaciones limitativas de los derechos de los ciudadanos o de sus obligaciones, sino en el de la garantía del ordenamiento jurídico en general, en todo lo que constituyen fines públicos y derechos de los ciudadanos.

Sin perjuicio pues de que en la organización de las Administraciones públicas se han de establecer los cauces de la relación imprescindible entre el poder y la sociedad y de que en la organización administrativa existen técnicas y principios comunes con la actividad privada, es indudable que mi concepción de lo público determina precisamente la consideración de ejercicio del poder público y de la garantía del ordenamiento jurídico y ello no puede en ningún sentido determinar que la relación jurídica entre los funcionarios públicos y las Administraciones públicas que forman el Estado español se rija por los principios que por ejemplo rigen la relación entre la empresa privada y los trabajadores, pues los funcionarios públicos se someten a la voluntad de la ley y no a la del político de turno. Tema complejo, pero que hay que determinar de modo que se distinga cuando el ejercicio de una actividad en la Administración pública se relaciona con el derecho o con las garantías del ordenamiento jurídico y cuando no. Si no afectara a estos puntos, derecho y garantías, se podían, pues establecer relaciones y regímenes jurídicos equivalentes al del sector privado.

Dejo aquí, por hoy, la cuestión y otro día seguiré a ver si acierto dentro de mi estilo improvisador de establecer mi opinión y parte de los problemas de la actualidad.

2 comentarios:

  1. Buenos días, lo primero decir que no encuentro la etiqueta adecuada para hacer este comentario, de manera que lo hago en este último post, que a fin de cuentas, versa sobre la función pública.

    La cuestión que se me suscita es la aprobación del nuevo convenio del Personal Laboral de la Administración del Estado.Observo que en materia de régimen disciplinario no refleja las faltas muy graves que unificaba el EBEP para funcionarios y laborales y lo que me parece más grave, los plazos de prescripción de las infracciones, que el EBEP unificaba (y que en los laborales eran brevísimos) vuelven a reducirse a días.

    ¿no debería haber respetado el Convenio la materia unificada por el EBEP? Ciertamente, la reducción de los plazos de prescripción de las infracciones beneficia al trabajador infractor, pero no sé hasta qué punto el convenio puede ir en contra de la deseada unificación del régimen de funcionarios y laborales consagrada por ley.

    Un cordial saludo

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  2. Efectivamente el título VII del EBEP es de aplicación a todos los empleados públicos, puede ser desarrollado y complementado por las leyes autónomica y hay que entender que respecto de los laborales por los instrumentos propios del derecho laboral.

    El convenio no puede determinar que desaparezcan las faltas muy graves del ordenamiento aplicable al personal laboral. Otra cuestión, que no he estudiado, es si todas las faltas señaladas como muy graves pueden ser cometidas por los laborales o algunas serían exclusivas a la condición de funcionario. Así veo por ejemplo un apartado d) que contempla la falta de "la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o ciudadanos." No es normal que el personal laboral tome acuerdos o dicte actos administrativos, pero tal como están las cosas, de todo hay en este mundo administrativo.

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