COMUNIDADES AUTÓNOMAS, ORGANIZACIÓN CORPORATIVA Y MOVILIDAD FUNCIONARIAL

En el transcurso de estos años, en este blog, el tema de la movilidad funcionarial ha estado presente en muchas ocasiones y una mayor parte de los comentarios o preocupaciones de los funcionarios tiene que ver con ella. La movilidad territorial y la libre circulación de ciudadanos en el territorio que comprende el derecho de establecerse libremente en él, son derechos, o forman un derecho, que es básico en la Unión Europea y en el España y que, naturalmente y como no puede ser de otro modo, alcanza a los funcionarios. Sin embargo, este derecho indudable, en el caso de los funcionarios se ve limitado por un sistema de provisión de puestos de trabajo diseñado legalmente que nada tiene que ver con las reglas del mercado o de la empresa privada y que, además, puede considerarse que precisamente no facilita dicho derecho, sino que constituye una serie de barreras al mismo o depende del capricho político o burocrático y que coloca a quien se aventura a cambiar de Administración en situaciones más o menos precarias o incómodas. El sistema no ha establecido realmente garantías en favor de ese derecho a la circulación o fijación de residencia para los funcionarios. Hemos de ver, brevemente, los antecedentes históricos y la influencia de las Administraciones autónomas y de la organización corporativa en este problema, al efecto de delimitarlo adecuadamente  y esto es lo que trataré de hacer a continuación.

Antes de la organización en administraciones autónomas de nuestro Estado español (Comunidades autónomas y Administración local) al existir una Administración estatal y central que se extendía en todo el territorio, no había un problema de circulación o movilidad propiamente dicho. El problema era conseguir a través de los concursos de traslados un destino que se acomodará a tus deseos o que acabara conviniendo a los intereses familiares, dependiendo todo ello de la existencia de vacantes, de la antigüedad o el mérito de cada interesado; al menos formalmente. No existía en este sistema una movilidad de los funcionarios de la Administración local hacia la central o viceversa. Los funcionarios de Administración local sí tenían movilidad entre los distintos entes locales, igualmente mediante concursos.

Ya he comentado frecuentemente que la Ley de 1964 introduce el puesto de trabajo como un elemento organizativo, más allá de un sistema de categorías de carácter retributivo. Hecho que, además, tiene también la finalidad de distinguir claramente la administración general de la especial y reducir la apropiación de los puestos burocráticos y directivos por parte de los funcionarios de cuerpos especiales, que abandonan el ejercicio profesional y pasan a ocupar puestos del tipo mencionado. Mi tesis doctoral no sólo evidenciaba el poder burocrático corporativo, sino la ocupación de puestos simplemente administrativos de cada Ministerio por los funcionarios especialistas propios de cada uno de ellos. Como caso llamativo, recuerdo como los cuerpos especiales más emblemáticos, en cada Ministerio, copaban las jefatura de sección que gestionaban las viviendas de los funcionarios y con ello, como es natural su adjudicación. Esta situación de dominación era evidente y, por ello, la reforma trató de separar la administración general y la especial y creaba un Cuerpo Técnico de Administración de carácter superior, que realmente, atendiendo al centro del poder ministerial o gubernamental, era o debía ser, realmente, un cuerpo directivo. El análisis realizado del puesto de trabajo en este blog, es bastante exhaustivo y por ello a las entradas referidas a él y a las relaciones de puestos me remito.

Lo cierto es que en la movilidad existente en la Administración central, si hacemos abstracción de la territorial, no existía una movilidad horizontal o entre los diferentes cuerpos superiores, donde la barrera de titulación y de la oposición era o es evidente. Por ello el problema surge cuando la organización burocrática, en donde la titulación tiene un papel e importancia diferente, se apropia por los especialistas, ya que en ese caso el generalista pierde carrera y poder burocrático y surgía una especie de jerarquía superior de los especialistas y los generalistas que quedaban como los "chupatintas" al servicio de los dominantes de la organización y de sus intereses corporativos. El sistema se subvirtió y la reforma obedecía a las circunstancias y necesidades del momento. Pero aunque el puesto de trabajo era importante, el cuerpo de funcionarios es una organización básica y limitativa, pues los puestos han de atribuirse a uno de ellos mediante el análisis de sus funciones y la clasificación. La lucha de poder lleva a la componenda de que el espacio directivo, clasificado como de libre designación, sea de adscripción varia o indistinta, con lo que una de las finalidades principales de la reforma queda sin efecto y desaparece el posible cuerpo directivo y se crea un espacio de clientelismo y de lucha burocrática que perdura en la actualidad y que es precisamente en el que, hoy, la movilidad territorial más se produce.

Junto con esta organización corporativa, tras la Constitución de 1978, las Comunidades autónomas y el reforzamiento de la autonomía local (ésta sobre todo en el campo político y de la autoorganización) y mediante la legislación básica de 1984 y las leyes autonómicas, la movilidad sufre algunos cambios esenciales, como es lógico, y el intento de ley orgánica controladora de las autonomías queda en simple Ley del Proceso Autonómico, de la que nadie se acuerda, siguiendo vivos los problemas de entonces. Pero la reforma de 1984 tenía un punto negativo y otro favorecedor de la movilidad. El primero era el problema de si quien accedía a otra Administración ingresaba o no en ella y ésta se tenía que hacer cargo en adelante de él o no. La cuestión tenía como eje problemático el de la planificación de la oferta pública de empleo, ya que la selección de personas desde el exterior de la organización lo era de todas las vacantes existentes y de carácter anual y el concepto de vacante es un concepto técnico que ya he explicado y conlleva todo un sistema de provisión de puestos previo de bastante complejidad. Ya lo he explicado en el blog y no lo reitero.  A este problema se añadía el de los intereses corporativos, que luego comento. De otro lado, el punto favorable era el de la creación de unos grupos de titulación a efectos de retribución básica y clasificación de puestos, lo que permitía, sobre todo en la Comunidad Valenciana, organizada en puestos, que atendiendo a dicho grupo y a los requisitos de cada puesto, por los sistemas de provisión de puestos de trabajo se accediera a un puesto en Administración distinta de la origen. No obstante, esta posibilidad se redujo, de modo incorrecto desde mi punto de vista,  al hacer (jurisdiccionalmente) que dependiera de que las relaciones de puestos de trabajo establecieran la posibilidad de acceso al puesto de trabajo de los funcionarios de otras Administraciones, lo que es dinamitar el principio de movilidad, dejarlo en manos, hoy más que nunca, de un acto administrativo y de hecho reducir la posibilidad sólo a la libre designación y a la discrecionalidad y arbitrariedad. Esta situación la agrava el Estatuto Básico del Empleado público que deja la movilidad a Convenios y Comisiones y que favorece los intereses de los nacionalismos y otros más que se amparan en ellos.

En definitiva, no existen garantías de ningún tipo, ni de mérito, ni de capacidad, ni del principio de movilidad territorial y en general para los funcionarios. Además, cuando ya hay un sistema corporativo, cualquier posibilidad que no sea la libre designación, sometida a la voluntad y capricho del designante, es casi imposible que exista, ya que cualquier miembro de un cuerpo valorará que el que accede desde otra Administración no tiene superadas las mismas oposiciones o pruebas que él, que su Administración de origen es un coladero, etc. Se negará como es lógico la integración en el cuerpo y el ingreso en la Administración, por ello tanto los que acceden por concurso o por libre designación al cesar en el puesto, pueden cesar en la situación de servicio en otra Administración y haber de regresar a la Administración de origen. Situación normada pero poco clara todavía. De otra parte, hay que tener en cuenta que los puestos de libre designación no se someten o sujetan, realmente a la oferta pública de empleo, sino que conforman un espacio aislado que se maneja libremente y suele ser de adscripción múltiple o indistinta corporativamente y, por tanto, sujeto también a loas maniobras personales de cualquier tipo.

¿Cual sería la solución? La única, desde mi punto de vista, es la consideración del puesto con independencia de los cuerpos, a través de un sistema de puestos de trabajo y de verdadero concurso de mérito y  capacidad, ajustada a los requisitos de la clasificación da cada uno, de modo que quien no los cumpla no puede nunca acceder. Es cierto que, con ello, la gestión de personal y los concursos se convierten en algo permanente, pero reviste una mayor garantía y legalidad que el sistema actual. Al tratarse el personal a reclutar de alguien que no conoces por el trabajo en tu Administración, es posible que muchos matices quepan al respecto, sobre todo que, por ejemplo, se completase el sistema con la entrevista dirigida a valorar la real experiencia del candidato e incluso de los conocimientos básicos que el puesto requiere; algo que ya viene siendo habitual. La convocatoria, en cada caso, puede circunscribir los temas de conocimiento exigible o de experiencia que figuran en la relación de puestos para evitar arbitrariedades. Pero, como todo, ello depende de la bonhomía y profesionalidad de los encargados de aplicar las leyes y el sistema y, por tanto, de su preparación y conocimientos, aquéllos han de ser profesionales, sin perjuicio de la participación de otros funcionarios, pero siempre que la profesionalidad o conocimiento adecuado al caso predomine en los componentes de las comisiones. Las comisiones selectivas han de profesionalizarse más, pues, de otro modo, lo de la discrecionalidad técnica de las mismas es un cuento chino más.

Supongo que muchas más cosas es posible considerar, pero esto es lo principal que hoy ha acudido a mi reflexión y preocupación.