miércoles, 21 de enero de 2015

ORGANIZACIÓN DIRECTIVA MINISTERIAL Y SERVICIOS COMUNES

En este blog vengo haciendo referencia continua a la organización de las Administraciones públicas y a la administración general. Vistas las veces en que la falta de organización o la desconsideración de la misma está presente en las decisiones políticas y administrativas resulta inevitable preguntarse ¿quién o quiénes son los responsables de la organización en la Administración pública? De otro lado, también ha sido objeto de mucha reflexión y puntualización lo que, desde mi punto de vista, es un directivo en las Administraciones públicas. También hay que decir que esta cuestión depende, claro está, de la estructura de cada una de nuestras Administraciones públicas, si bien considero, que sin perjuicio de la particularidad de los entes locales, la Administración del Estado es el paradigma o referencia básica al efecto, puesto que, sin duda de ella nace o resulta reflejo la de las Comunidades autónomas. Por ello, en las líneas siguientes voy a analizar cómo es esta organización en la Administración del Estado, desde la perspectiva legal y formal, sin que ello sea obstáculo a que haga referencia a la situación de hecho o a las consecuencias de no seguir el modelo formal. La reflexión se va a hacer partiendo de la Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de lo que tengo dicho en el apartado B) del número 1.1 del Capítulo IV de mi obra abierta y en construcción Juridicidad y organización en la Administración pública española.

"La Ley en su Sección 3ª se refiere a los órganos directivos de los Ministerios e incluye en ellos a los Subsecretarios, los Secretarios generales,  los Secretarios generales técnicos, los Directores generales y los Subdirectores generales. Todos ellos, menos los Subdirectores generales, son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio, si bien respecto de los Directores generales la Ley (art.18) no utiliza el término Ministerio sino Departamento, el cual puede ofrecer un sentido más amplio; sin embargo, hay que estimar que sigue siendo una referencia al Ministerio. El nombramiento, pues, corresponde al órgano de gobierno y es plenamente político y se puede entender que de confianza de primer grado por dicha circunstancia, si hacemos salvedad de la confianza de superior grado que supone el nombramiento de los Ministros. Los Subdirectores generales son nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan, luego son nombramientos realizados por cargos políticos y de su confianza, con un grado menor que el de los anteriores cargos, pues no son nombrados por el órgano de gobierno, sino por sus miembros o por los Secretarios de Estado. Estos órganos conforman el último escalón de estos directivos, pero son el engarce con el nivel administrativo propiamente dicho y por su papel directivo, éste sí profesional y no político directo, sino de ejecución y de eficacia de lo político, puede considerarse que es un órgano politizado más que político propiamente dicho, lo que se confirma cuando se observaba lo regulado en el artículo 20 de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que en su número 1, apartado b), al determinar los puestos que pueden cubrirse por el sistema de libre designación, incluía a los Subdirectores Generales. En consecuencia quedan incluidos más como puestos de trabajo que como cargos políticos. Esta situación de la Ley 30/1984, formalmente está derogada, si bien pendiente del desarrollo del vigente Estatuto Básico del Empleado público.

Apuntada esta cuestión de la profesionalidad o carácter político o politizado, la misma plantea, a su vez, respecto de todos los calificados como directivos, dos aspectos: Uno es el alcance de su carácter directivo y otro su grado de profesionalidad o profesionalización. Respecto del segundo, los artículos que de cada de uno de estos cargos u órganos se ocupan, nos dicen que sus nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en al apartado 10 del artículo 6 de esta Ley el cual dice que los titulares de los órganos directivos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en la forma establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones:
a) la responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.
b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.

La voluntad de la Ley es claramente la de considerar a estos cargos como profesionales, entendiendo su profesionalidad como técnica, ya que son cargos políticos no permanentes, sin perjuicio de que puedan o deban ser funcionarios. Hasta tal punto es así que de nuevo nos encontramos en un caso en que la ley se muestra dogmática, pues no dice que estos órganos directivos deberán ser nombrados o serán nombrados de acuerdo con los citados criterios, sino que afirma que “son nombrados”. Lo que desde mi punto de vista es una forma de reforzar el carácter profesional o de indicar que no cabe que no se sigan los criterios establecidos. Pero vamos a ver lo que se establece en cada caso.

Por lo que se refiere a los Subsecretarios el nombramiento se ha de realizar entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. La misma fórmula se aplica en el caso de los Secretarios generales técnicos. En el caso de los Secretarios generales, no calificados de técnicos, y que tienen la categoría de Subsecretarios, el nombramiento se realiza, con los criterios mencionados del apartado 10 del artículo 6,  entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. No se exige, pues, la condición de funcionario de carrera como en el caso de los Subsecretarios. Por lo que respecta a los Directores generales se sigue la misma fórmula que en el caso de los subsecretarios y secretarios generales técnicos, pero con la salvedad de que el Real Decreto de estructura del Departamento permita, que en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario. Finalmente, en el caso de los Subdirectores generales se dice que los nombramientos se efectuarán entre funcionarios de carrera de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras Administraciones públicas cuando así lo prevean las normas de aplicación y que pertenezcan a Cuerpos y Escalas, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Y ya hemos hecho referencia a que el nombramiento es por libre designación, que es un sistema de provisión de puestos de trabajo.

Es evidente que el mayor grado político se nos ofrece en el caso de los Secretarios Generales, pues no existe una vinculación directa con tener la condición de funcionario público y se matiza la exigencia del apartado 10 del artículo 6, al referirse a experiencia en puestos de responsabilidad, públicos o privados. Habría que atender a sus competencias o funciones para comprender la razón de esta situación, las cuales, conforme a lo establecido en el artículo 16. 2, que se remite al apartado 2 del 14, que recoge las funciones o competencias básicas de los Secretarios de Estado, resultan ser: Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares. Es decir, se les atribuye una de las funciones que corresponden a los Secretarios de Estado, que hay que entender de dirección y control político, por lo que, aun cuando calificados como directivos, participan más de la condición política de dichos cargos que de la más técnica de los restantes calificados como directivos.

El carácter técnico y más profesional de los otros órganos directivos se deduce más claramente de las funciones que les atribuyen los artículos que de ellos se ocupan. Así, en el caso de los Subsecretarios aparecen funciones en relación con la planificación de la actividad del Ministerio y mejora de su sistema, control de eficacia, inspección de servicios, medidas de organización, racionalización y simplificación de procedimientos y métodos de trabajo, en estos casos en el marco definido por el Ministerio de Administraciones Públicas; es decir en el del Ministerio al que corresponden en teoría unas funciones generales en estos órdenes respecto de toda la Administración estatal, de fundamental carácter técnico. También se hace referencia a una función de asistencia en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y política de directivos y en la elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de los sistemas de información y comunicación. Igualmente aparecen competencias tales como la jefatura de todo personal del Departamento, el asesoramiento jurídico del mismo y ejercicio de la potestad normativa y producción de los actos administrativos de la competencia del Ministerio y sus órganos y la dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y los restantes órganos directivos que dependen directamente de la Subsecretaría.

En resumen, este órgano se nos configura como el responsable del núcleo duro de la actividad administrativa pública propiamente dicha, por lo que la necesidad de su profesionalidad y competencia técnica es indudable, todavía más cuando de él depende el otro órgano técnico por excelencia que es la Secretaría General Técnica. Derecho administrativo y Ciencia de la Administración constituyen las bases de conocimiento necesarios en dicho órgano. Es el órgano fundamental precisamente en las cuestiones que constituyen el objeto de este trabajo y en el que derecho y organización se muestran en su conjunto; cuestión todavía más evidente si se observan las funciones o competencias de las Secretarías Generales Técnicas de él dependientes, que se refieren precisamente a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones, sin perjuicio de las que sobre servicios comunes se les atribuyan.

Estos servicios comunes tienen en la Sección Cuarta del Capítulo I del Título II de la Ley una definición de sus reglas generales y de su organización básica y de ella en el artículo 20 se deduce que los órganos directivos encargados de los servicios comunes, es decir básicamente las Subsecretarías, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados. El artículo continúa diciendo que corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones.

Precisamente esta cuestión de los servicios comunes, que en realidad es el aspecto más general de la competencia de estos órganos, es la que otorga ese carácter más administrativo y asistencial de los mismos y la que también ofrece un perfil distinto de ellos frente a las Direcciones Generales, en las que también es posible el nombramiento de personas sin la condición de funcionario. Frente a ellas estos cargos presentan su carácter de Administración general, mientras que las Direcciones Generales, salvo excepciones en aquellas que tienen conexión precisamente con departamentos como el de Administraciones Públicas, manifiestan conexión con especialidades o materias específicas que conectan con la concepción de la Administración especial. Con una adecuada organización encargada de los servicios comunes y de la administración general, los Directores se muestran como técnicos especialistas y profesionales concretos y no como profesionales en administración pública propiamente dicha.

En definitiva, la conexión entre derecho y organización o con lo jurídico y lo organizativo y su distinción cuando procede, así como la conexión con las técnicas específicas para su conversión en planes, programas, actos administrativos y normas jurídicas, se producen en el seno de las Subsecretarías y de las Secretarías Generales Técnicas. Pero también la descripción legal de los servicios comunes evidencia la gran importancia que ellos tienen en las funciones administrativas en la formulación de las políticas públicas y sobre todo en la implementación de las mismas y asignación de los correspondientes factores administrativos[1].

De otro lado, dado el carácter de profesionales especialistas que presentan las Direcciones Generales o los directores generales, las Subdirecciones Generales, de nombramiento reservado a funcionarios, dado que a ellas se les encomienda o atribuye la responsabilidad de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como la gestión ordinaria de los asuntos de su competencia, se muestran no sólo como los órganos bisagra o de conexión entre Política y Administración, sino como el directivo público propiamente dicho, especialista de lo general, de ahí que la norma se refiera a la gestión ordinaria, y de lo burocrático en su concepción general y corriente. Las subdirecciones generales son el elemento de conexión clave con las Subsecretarías para la eficacia de las funciones que a estas corresponden y de la política general del Departamento, de su gestión y administración y de cada política pública concreta.

En consecuencia, cuando en estos puestos o cargos de Subsecretarios, Secretarios Generales Técnicos y Subdirectores Generales, se nombran personas sin las experiencias exigibles y concretas, amparándose en la amplitud de la referencia que, en cada cargo, la norma concreta realiza de los nombramientos posibles para los mismos – así, por ejemplo, cuando se dice que los nombramientos de los subdirectores generales se efectuarán entre funcionarios de carrera de cualquier Administración pública, o cuando se permite que los directores generales puedan no ser funcionarios en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General-, el efecto de distorsión del modelo organizativo diseñado por el ordenamiento jurídico puede ser sustancial y la ineficacia general. Sobre todo si, como de hecho ocurre en múltiples casos concretos, dicha norma, no se conecta, con la exigencia del artículo 6.10 de la propia Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, antes reflejado, del que resulta obligado, además de dicho requisito general para el nombramiento, el de la competencia profesional y experiencia. Si éstas no se conectan con las funciones concretas a realizar y los puestos de trabajo desempeñados con anterioridad, sino que se entienden en un sentido muy general, el efecto, pues, puede llegar hasta el punto de producirse la subversión general de la Administración pública como poder, para quedar configurado un sistema de confianza similar al del empleo de la empresa privada y contrario al concepto de función pública aquí manejado y se resiente la eficacia necesaria de las políticas públicas

En resumen, si se exceptúan en cierto modo a los Secretarios Generales, el resto de órganos directivos tienen una consideración de profesionales en la Ley, pero por su nombramiento por el Gobierno se les politiza y se abren posibilidades a nombramientos contrarios al mérito y la capacidad, como los hechos vienen demostrando y en el caso de los Subdirectores Generales se produce un sistema confuso por el que aparecen como un órgano que tanto presenta aspectos de cargo político como de puesto de trabajo. Sea como sea, Subsecretarios, Secretarios Generales Técnicos y Subdirectores Generales podían haber sido configurados como puestos de trabajo todos ellos y como directivos públicos propiamente dichos; así como los Directores Generales, los cuales, sin embargo, al poderse corresponder con especialistas o profesionales de carreras habituales en la actividad privada o en la sociedad civil, y no configurarse como especialistas en el arte de la administración pública propiamente dicha, pueden estar abiertos al acceso de personas no funcionarios, sin que quepa duda de que si la Administración pública cuenta con tales profesionales como funcionarios públicos de carrera contarán con mayor experiencia y con mejor conocimiento de la organización a la que van a servir. De3 ahí que consideremos improcedentes asuntos como el que se produjo en la reestructuración ministerial del Presidente Sr. Rodríguez Zapatero[2].

Es cierto que buena parte de los preocupados por la administración pública y por la ciencia administrativa que defienden la aplicación de técnicas de gestión empresarial o propias del sector privado la decisión del Sr. Zapatero no les parecerá mal, pero lo cierto es que su deseo o la consecución de lo que consideran necesario y oportuno se logra simplemente mediante la formación de los funcionarios en esas técnicas, de modo que se apliquen cuando sean adecuadas a los principios generales que rigen una Administración pública, sus garantías y derecho administrativo."





[1] Una vez más la referencia obligada para la comprensión de esta afirmación es la obra repetidamente citada de Baena del Alcázar, Curso de Ciencia de la Administración; Cuarta edición reformada.

[2]Pese a la visión que aquí estamos ofreciendo en la que, por ejemplo, hemos considerado que la máxima profesionalización o funcionarización en los cargos se da en el Ministerio de Administraciones Públicas, la segunda legislatura del Presidente Rodríguez Zapatero en el R.D. 438/2008 nos ha ofrecido una muestra de desprofesionalización al prescindir de la necesidad de un funcionario en la Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos con la justificación siguiente: las actuaciones que asume el Ministerio de Administraciones Públicas exigen aplicar metodologías organizativas y experiencias procedentes de instituciones académicas y privadas especializadas en investigación e innovación organizativas. Por ello, se considera necesario aplicar la referida excepción en relación con el nombramiento del titular de la Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos, el cual debe revestir un perfil que responda a las características anteriores y no tenga que reunir obligatoriamente la condición de funcionario público. De seguir esta vía cualquier Dirección general en cuya organización sean aplicables técnicas que se analizan académicamente podrá desfuncionarizarse. Este es un ejemplo de cómo utilizar la ley para subvertirla en lo sustancial cuando lo que se pretende es nombrar, desde el inicio, a personas concretas. Otras muestras más ofrece el Real Decreto mencionado."

En su momento la reacción que tuve ante esta decisión respecto a la Dirección general pueden verla en esta entrada.

Para terminar pues, de los órganos descritos y en particular de los subsecretarios y secretarios generales técnicos dependen las cuestiones relativas a cada departamento y de esa Dirección General de Organización administrativa y Procedimientos la visión general y no departamental, sino presidencial y de gobierno que, unida a la posible labor de otros órganos como el Instituto Nacional de Administración Pública, podría revestir de algún modo la categoría de tecnoestructura, pero la realidad es que esta visión general está perdida y no tiene peso institucional, sobre todo en cuanto que estas cuestiones han pasado a depender del Ministerio encargado de la Hacienda y no dependen de la Presidencia del Gobierno y esto me induce a pensar que este tema puede ser objeto de análisis en la próxima entrada.

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