Opino que en la organización de nuestra Administración pública hay hoy una cuestión latente que se manifiesta en las variaciones que se producen entre el poder del Ministerio de Hacienda y el de la Presidencia del Gobierno respecto de la Administración pública en general y de la Función pública, según las políticas respecto de la administración pública, su organización y las políticas de personal radiquen en un ministerio o departamento ubicado o dependiente de la Presidencia del Gobierno o en el Ministerio de Hacienda. Según cuál sea la estructura adoptada creo que queda manifiesta la importancia que se otorga a la Administración pública y cuál va a ser su papel en la gestión de las políticas públicas y si existe una Presidencia que piensa más en las políticas electorales o en la administración eficaz de cada política, que conduzca finalmente al triunfo electoral por la eficacia. Desde mi punto de vista, la visión electoral cortoplacista y el alejamiento del Presidente de los problemas directos de la gestión constituye un error y debilita seriamente el poder del Estado. Nuestra actualidad es que el Ministerio de Hacienda se ocupa hoy, en un segundo nivel, de la política de administración pública y de personal, con una previa etapa en la que, con el fin de eliminar responsabilidades presidenciales o el desgaste del presidente, se creó un Ministerio de Administraciones públicas, apoyado en la aparición de las Comunidades Autónomas y en la existencia de las entidades locales. Voy a hacer un poco de historia para analizar las consecuencias de que sea o no la Presidencia del Gobierno la que lleve a cabo las políticas de administración pública, organización y personal.
En ocasiones anteriores al hacer referencia a la reforma administrativa se ha comentado la reforma llevada a cabo en la década de 1960 y me he apoyado, para reforzar mis opiniones, en lo dicho por Alejandro Nieto en su intervención en el ciclo de conferencias dado en el INAP sobre La reforma del Estado y la Administración española; intervención por mi comentada en esta entrada. Precisamente Nieto destacó en aquélla el valor de la reforma producida en dicha década y en especial en lo que afectaba a la administración y la función pública. Y hay que recordar, al efecto, que en dicha reforma, que históricamente aparece unida al período tecnocrático o formando parte del mismo, se acaba o se intenta acabar con la dispersión ministerial en la gestión y políticas públicas, principalmente en la de personal y, en cierto modo, en la presupuestaria, ya que el protagonismo del Ministerio de Hacienda en ésta era absoluto y a través del presupuesto influía o determinaba las dotaciones de personal y, por lo tanto, repercutía en de cada política y su eficacia final. El objetivo de hacer una Presidencia fuerte en orden a las políticas públicas y en materia de organización y personal suponía, pues, una pérdida de poder del Ministerio de Hacienda y, a su vez, de cada ministerio que perdía su personal de administración general que se integraba en los cuerpos generales dependientes del Ministerio de la Presidencia. El hecho, además, influyó en la política retributiva de los funcionarios y en la desaparición de las tasas por ministerios que permitían retribuciones extrapresupuestarias que favorecían a los ministerios ricos y a sus cuerpos especiales y que configuraba un panorama de retribuciones que llevaban a una seria desigualdad entre ministerios y sus funcionarios públicos y una utilización incontrolada de ingresos públicos. En este desbarajuste Hacienda tenía la batuta, sin perjuicio de que por ser uno de los ministerios más antiguos fuera también el que técnicamente poseía una buena preparación.
La situación propugnada por la reforma de 1964 ha tenido poca eficacia o duración y se puede decir que en 1978 sufre un duro golpe y que para la Administración general llega una disgregación quizá peor que la existente en la etapa anterior del Estado centralizado; de modo que cada Comunidad autónoma realiza sus políticas y gestiona su personal, crea su administración general y lo hace con diferentes rigores o criterios en la selección de funcionarios y en su preparación y mediante la incorporación de mucho personal proveniente de las entidades locales y ningún experto en la gestión de políticas públicas y dirección pública proveniente de la Administración central del Estado. En las Comunidades autónomas, en especial en la valenciana que más conozco, tras una primera etapa en que se mimetiza la organización administrativa estatal, ya se plantea si la política de personal y su gestión, dada la importancia y desgaste que implica la política retributiva de personal, debe de depender de Hacienda y no de la Presidencia o su departamento administrativo. Recuerdo la anécdota de que en mi gestión como Director general de la Función pública, el conseller de Hacienda medio en broma sugería que debía pasar a depender de su departamento, a lo que contesté que no, que lo apropiado en cambio es que el presupuesto pasara a depender de la Presidencia, ya que había hecho referencia a la estructura gubernamental de USA.
Esta anécdota, para mí refleja la distinta concepción de una gestión que aleja al Presidente de los problemas de gestión y otra que aproximándole le otorga una visión general que fortalece sus decisiones políticas apoyado en su Gabinete, departamentos y oficinas. No conozco la organización del Gobierno de USA, al menos en el alcance de la gestión de sus departamentos y oficinas, y sin perjuicio de la diferencia que significa un régimen de derecho administrativo de uno que no lo es y de la gestión o no mediante agencias, lo que me parece evidente es que en los Estados Unidos de América, el Presidente, a través de su organización (Office of Management and Budget) domina las políticas presupuestarias y de personal y que ello aunque sea consecuencia de un régimen claramente presidencialista, implica que la Presidencia goce de la información necesaria para adoptar sus decisiones y que tenga en su mano los medios para hacer que la gestión de sus políticas sean eficaces y que se consigan los medios y el personal más adecuado. Tampoco hay que olvidar, si no me equivoco, que en el Departamento de Estado radica la Office of Perfomance personnel management y que por tanto toda política de personal, a través del Gabinete y el departamento, tiene en su dirección superior a la presidencia. Claro es que me estoy refiriendo al gobierno federal. Entiendo que esta ubicación única en la presidencia de las políticas públicas y, en especial, de las que me ocupan de administración y personal, nos muestra un sentido de empresa muy diferente del más predicado de actuar como una empresa privada o con organizaciones de derecho privado que tanto arraigo tiene en España, con los resultados de corrupción que vienen mostrándose. Hay empresa, precisamente, porque hay unidad de poder respecto de las políticas y un equipo centralizado que domina el presidente no porque la gestión se lleve por un sistema de derecho privado o común. La estructura gubernamental por esa unión es jerárquica, sin perjuicio de su condición asesora y de confianza y de una oficina ejecutiva.
Comparen esta situación con la española y con la dedicación presidencial al tema y con el protagonismo de un Ministerio como el de Hacienda y del plano menor que las políticas de administración y personal reciben, legisladas con una marcada preocupación de respeto a las autonomías y su poder de autoorganización y, por qué no decirlo, creando un galimatías de difícil eficacia práctica; quedando las leyes como meros oráculos de principios que no se consigue llevar a la práctica, hasta llegar en muchos casos a afectar a la igualdad de los españoles y a su movilidad en el territorio nacional. El Estado central en materia de función pública, desde 2007, no ha desarrollado ni siquiera el Estatuto Básico. Cada Comunidad autónoma se lanza a establecer sistemas retributivos o de evaluación y el Estado es incapaz de imponer los principios básicos residentes en sus normas y en la Constitución. Lo cierto es que la Administración pública no importa y se ve dominada por las tendencias que surgen en orden a la creación de organismos con personalidad propia regidos por derecho privado o como sociedades y fundaciones, con unos resultados de corrupción verdaderamente vergonzosos que demuestran que no ha sido una acción dirigida en realidad a lograr una mayor eficacia y responsabilidad o fruto calculado de una verdadera reforma de la Administración, sino que su finalidad ha sido la de campar sin control ni responsabilidad alguna, malversando el dinero público y rompiendo el sistema de derecho administrativo. De otro lado, la organización administrativa sigue condicionada por el poder de los cuerpos superiores y así en un momento en que dominan en la organización del gobierno algunas abogados del Estado, éstos aparecen por doquier en el plano político y de puestos de confianza.
Por eso creo que hoy que tanto se habla de la reforma administrativa y de comisiones creadas al efecto, precisamente falta por tratar el elemento principal de que las políticas de administración pública y de su gestión, vuelvan a depender de la estructura directa de la Presidencia del Gobierno y que en nuestra Administración, sin perder de vista lo bueno que nos venga desde USA en esa gestión, no se pierda de vista que pertenece a un sistema de Derecho público y administrativo que supone no una estructura de confianza y carácter asesor, sino un sistema ejecutivo y de garantía del derecho establecido y de servicio principal a los ciudadanos, lo que, sin perjuicio de los equipos políticos y de confianza de la organización, hace de la Administración pública una parte del poder ejecutivo de equilibrio y asesoramiento de la otra parte política pero de asistencia general a los ciudadanos. Al mismo tiempo que la ciencia administrativa y la gestión pública no es un saber perteneciente a cualquier cuerpo de la Administración, sino que precisa de una preparación y experiencias específicas que legalmente y por sistema de selección corresponden a los administradores generales.
Tener claro que la eficacia de todo el sistema político depende de una Administración pública profesional, y permanente compuesta por funcionarios capaces de asistir a cualquier gobierno sea cual sea su color y que no puede depender de los caprichos o ideas del ministro de turno o del poder burocrático momentáneo de un cuerpo, sino de las funciones propias y dirigidas a la dirección, organización y gestión administrativa, es algo esencial, tal como la propia organización ha marcado en sus normas. Sólo así es posible que un partido pequeño que alcance el poder tenga la asistencia técnica necesaria y sea garantía para los ciudadanos y que el gobierno no se resienta por la llegada de grandes equipos de inexpertos dependientes y clientela del partido de turno, Estimo que la reforma alcanzaría de este modo al seno de cada partido político, pues una función pública profesional y de carrera significa que sólo los buenos y preparados de cada partido político llegarían a los puestos de gobierno y administración. Presidencia fuerte es una Administración fuerte.
Se nos ha mostrado en cierto modo una paradoja, la de que un Gobierno y Administración fuerte llega tanto en un sistema de derecho común como de uno de derecho administrativo a través de una presidencia fuerte y que domina la organización, pero también por el propio sistema de derecho administrativo que hace que el derecho sea un instrumento que la Administración utiliza para satisfacer los intereses generales y no los particulares de los miembros del gobierno o de los partidos políticos. Intereses generales que no se defienden sólo en el ápice superior de la organización sino en cada departamento y oficina que dicte resoluciones o actos dirigidos a los ciudadanos o que se financien con fondos públicos. El espacio reservado a una gestión o management no sometido a derecho administrativo se reduce en España, frente a un sistema de agencias, en cuanto la Presidencia no domine la organización y los intereses generales no estén adecuadamente garantizados y conduzca a la corrupción.
Se apuntan, pues, los espacios de una verdadera reforma administrativa que alcanza a lo político, en la que lo económico no es el valor predominante, sin perjuicio de que lo sea el gasto público y el presupuesto. Parece que la cuestión, además, presente matices claramente éticos y morales y de política de personal y de dirección que de formas de gestión. Realizar esto además significa que la demagogia no impere en el seno de nuestro país con cantos de sirena que conducirían al naufragio.
La situación propugnada por la reforma de 1964 ha tenido poca eficacia o duración y se puede decir que en 1978 sufre un duro golpe y que para la Administración general llega una disgregación quizá peor que la existente en la etapa anterior del Estado centralizado; de modo que cada Comunidad autónoma realiza sus políticas y gestiona su personal, crea su administración general y lo hace con diferentes rigores o criterios en la selección de funcionarios y en su preparación y mediante la incorporación de mucho personal proveniente de las entidades locales y ningún experto en la gestión de políticas públicas y dirección pública proveniente de la Administración central del Estado. En las Comunidades autónomas, en especial en la valenciana que más conozco, tras una primera etapa en que se mimetiza la organización administrativa estatal, ya se plantea si la política de personal y su gestión, dada la importancia y desgaste que implica la política retributiva de personal, debe de depender de Hacienda y no de la Presidencia o su departamento administrativo. Recuerdo la anécdota de que en mi gestión como Director general de la Función pública, el conseller de Hacienda medio en broma sugería que debía pasar a depender de su departamento, a lo que contesté que no, que lo apropiado en cambio es que el presupuesto pasara a depender de la Presidencia, ya que había hecho referencia a la estructura gubernamental de USA.
Esta anécdota, para mí refleja la distinta concepción de una gestión que aleja al Presidente de los problemas de gestión y otra que aproximándole le otorga una visión general que fortalece sus decisiones políticas apoyado en su Gabinete, departamentos y oficinas. No conozco la organización del Gobierno de USA, al menos en el alcance de la gestión de sus departamentos y oficinas, y sin perjuicio de la diferencia que significa un régimen de derecho administrativo de uno que no lo es y de la gestión o no mediante agencias, lo que me parece evidente es que en los Estados Unidos de América, el Presidente, a través de su organización (Office of Management and Budget) domina las políticas presupuestarias y de personal y que ello aunque sea consecuencia de un régimen claramente presidencialista, implica que la Presidencia goce de la información necesaria para adoptar sus decisiones y que tenga en su mano los medios para hacer que la gestión de sus políticas sean eficaces y que se consigan los medios y el personal más adecuado. Tampoco hay que olvidar, si no me equivoco, que en el Departamento de Estado radica la Office of Perfomance personnel management y que por tanto toda política de personal, a través del Gabinete y el departamento, tiene en su dirección superior a la presidencia. Claro es que me estoy refiriendo al gobierno federal. Entiendo que esta ubicación única en la presidencia de las políticas públicas y, en especial, de las que me ocupan de administración y personal, nos muestra un sentido de empresa muy diferente del más predicado de actuar como una empresa privada o con organizaciones de derecho privado que tanto arraigo tiene en España, con los resultados de corrupción que vienen mostrándose. Hay empresa, precisamente, porque hay unidad de poder respecto de las políticas y un equipo centralizado que domina el presidente no porque la gestión se lleve por un sistema de derecho privado o común. La estructura gubernamental por esa unión es jerárquica, sin perjuicio de su condición asesora y de confianza y de una oficina ejecutiva.
Comparen esta situación con la española y con la dedicación presidencial al tema y con el protagonismo de un Ministerio como el de Hacienda y del plano menor que las políticas de administración y personal reciben, legisladas con una marcada preocupación de respeto a las autonomías y su poder de autoorganización y, por qué no decirlo, creando un galimatías de difícil eficacia práctica; quedando las leyes como meros oráculos de principios que no se consigue llevar a la práctica, hasta llegar en muchos casos a afectar a la igualdad de los españoles y a su movilidad en el territorio nacional. El Estado central en materia de función pública, desde 2007, no ha desarrollado ni siquiera el Estatuto Básico. Cada Comunidad autónoma se lanza a establecer sistemas retributivos o de evaluación y el Estado es incapaz de imponer los principios básicos residentes en sus normas y en la Constitución. Lo cierto es que la Administración pública no importa y se ve dominada por las tendencias que surgen en orden a la creación de organismos con personalidad propia regidos por derecho privado o como sociedades y fundaciones, con unos resultados de corrupción verdaderamente vergonzosos que demuestran que no ha sido una acción dirigida en realidad a lograr una mayor eficacia y responsabilidad o fruto calculado de una verdadera reforma de la Administración, sino que su finalidad ha sido la de campar sin control ni responsabilidad alguna, malversando el dinero público y rompiendo el sistema de derecho administrativo. De otro lado, la organización administrativa sigue condicionada por el poder de los cuerpos superiores y así en un momento en que dominan en la organización del gobierno algunas abogados del Estado, éstos aparecen por doquier en el plano político y de puestos de confianza.
Por eso creo que hoy que tanto se habla de la reforma administrativa y de comisiones creadas al efecto, precisamente falta por tratar el elemento principal de que las políticas de administración pública y de su gestión, vuelvan a depender de la estructura directa de la Presidencia del Gobierno y que en nuestra Administración, sin perder de vista lo bueno que nos venga desde USA en esa gestión, no se pierda de vista que pertenece a un sistema de Derecho público y administrativo que supone no una estructura de confianza y carácter asesor, sino un sistema ejecutivo y de garantía del derecho establecido y de servicio principal a los ciudadanos, lo que, sin perjuicio de los equipos políticos y de confianza de la organización, hace de la Administración pública una parte del poder ejecutivo de equilibrio y asesoramiento de la otra parte política pero de asistencia general a los ciudadanos. Al mismo tiempo que la ciencia administrativa y la gestión pública no es un saber perteneciente a cualquier cuerpo de la Administración, sino que precisa de una preparación y experiencias específicas que legalmente y por sistema de selección corresponden a los administradores generales.
Tener claro que la eficacia de todo el sistema político depende de una Administración pública profesional, y permanente compuesta por funcionarios capaces de asistir a cualquier gobierno sea cual sea su color y que no puede depender de los caprichos o ideas del ministro de turno o del poder burocrático momentáneo de un cuerpo, sino de las funciones propias y dirigidas a la dirección, organización y gestión administrativa, es algo esencial, tal como la propia organización ha marcado en sus normas. Sólo así es posible que un partido pequeño que alcance el poder tenga la asistencia técnica necesaria y sea garantía para los ciudadanos y que el gobierno no se resienta por la llegada de grandes equipos de inexpertos dependientes y clientela del partido de turno, Estimo que la reforma alcanzaría de este modo al seno de cada partido político, pues una función pública profesional y de carrera significa que sólo los buenos y preparados de cada partido político llegarían a los puestos de gobierno y administración. Presidencia fuerte es una Administración fuerte.
Se nos ha mostrado en cierto modo una paradoja, la de que un Gobierno y Administración fuerte llega tanto en un sistema de derecho común como de uno de derecho administrativo a través de una presidencia fuerte y que domina la organización, pero también por el propio sistema de derecho administrativo que hace que el derecho sea un instrumento que la Administración utiliza para satisfacer los intereses generales y no los particulares de los miembros del gobierno o de los partidos políticos. Intereses generales que no se defienden sólo en el ápice superior de la organización sino en cada departamento y oficina que dicte resoluciones o actos dirigidos a los ciudadanos o que se financien con fondos públicos. El espacio reservado a una gestión o management no sometido a derecho administrativo se reduce en España, frente a un sistema de agencias, en cuanto la Presidencia no domine la organización y los intereses generales no estén adecuadamente garantizados y conduzca a la corrupción.
Se apuntan, pues, los espacios de una verdadera reforma administrativa que alcanza a lo político, en la que lo económico no es el valor predominante, sin perjuicio de que lo sea el gasto público y el presupuesto. Parece que la cuestión, además, presente matices claramente éticos y morales y de política de personal y de dirección que de formas de gestión. Realizar esto además significa que la demagogia no impere en el seno de nuestro país con cantos de sirena que conducirían al naufragio.
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