PROCEDIMIENTOS Y FINES

No hace mucho, al analizar la introducción o exposición de motivos de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo, exponía que éste constituía la protección de los derechos de los ciudadanos o su garantía frente a la actuación de las Administraciones públicas, de modo que podemos considerar que, en consecuencia el procedimiento tiene como fin la señalada protección o garantía y para que este sea efectivo, también se destaca en la citada exposición que el procedimiento administrativo es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho. De esta manifestación, en derecho y ante cada actuación de la Administración, se pueden sacar conclusiones muy evidentes, por lo que este fin ha de ser guía de cualquier consideración y conclusión de la legalidad de la actuación administrativa y en ello la primera de las consideraciones es la de si el procedimiento seguido y sus trámites permitían que el fin señalado se cumpla y sea efectivo, de modo que si no garantiza el derecho del ciudadano que a él se somete o acoge, la validez del procedimiento ha de considerarse negativamente, pues el procedimiento administrativo es una actuación administrativa más que también ha de protegerse y medirse para que las garantías señaladas existan y sea pleno el sometimiento a derecho de la Administración. La realidad por desgracia nos muestra que existen desviaciones de conducta administrativa que llevan a que el procedimiento pueda no cumplir su fin. Y sobre esto voy a escribir un poco a continuación.

Mi investigación principal realizada a efectos de la tesis doctoral fue precisamente un estudio del comportamiento burocrático a efectos de la provisión de puestos de trabajo y de cómo fines o intereses corporativos podían conllevar desviaciones de los intereses generales. Así, pues, creo que lo primero a considerar es el análisis de si el procedimiento o trámites seguidos cumplen con el fin principal señalado o en cambio se dirigen a proteger otros intereses, sea cual sea el procedimiento de referencia, puesto que lo que aquí se dice partiendo de la Ley 39/2015 y lo que hemos señalado también aparece como finalidad de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que en el primer párrafo de su exposición de motivo dice: La Jurisdicción Contencioso-administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración.

Es de resaltar que tanto el procedimiento administrativo como el contencioso se dirigen, pues, a proteger al ciudadano de las actuaciones de las Administraciones públicas, coincidiendo con una de las concepciones principales y clásicas del Derecho administrativo como garantía y protección del ciudadano frente a la Administración. Como nuestra Constitución afirma rotundamente en su artículo 103 que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con sometimiento pleno a la ley y el Derecho, sin perjuicio de los principios de eficacia, jerarquía, etc.  que el mismo articulo considera, hay que convenir que este tiempo verbal en presente en que se manifiesta no permite interpretar que la Administración como institución pueda actuar de forma distinta, lo que nos lleva a considerar que la protección se ejerce frente a las desviaciones y extralimitaciones de las personas que sirven a la Administración o, en su caso, a la Administración de Justicia. Existe, también, implícita una defensa de la Institución correspondiente y de su finalidad y objeto. Por ello, he dicho que hay que protegerse frente a las propias actuaciones procedimentales y también de aquellas normas del procedimiento que sean contrarias u opuestas a su fin o así se manifieste que ocurre con el tiempo y a través de los resultados de su aplicación, porque es corriente que el funcionario, el grupo, los intereses corporativos, la comodidad, el prejuicio, el agobio, la impotencia, etc. lleven a la adopción de decisiones que en forma de norma o precepto legal resulten protectoras de intereses particulares que son contrarios a los generales y al fin  que se persigue, a veces, como es lógico, amparándose en otros principios que inspiran el procedimiento, tales como la eficacia, la racionalidad, etc. 

En este sentido transcribo dos párrafos de la exposición de la Ley 29/1998 que, desde mi punto de vista, evidencian cómo se puede llegar al incumplimiento del fin por problemas internos de la propia Administración y que la ley denuncia o quiere erradicar, pero que no siempre lo consigue. Son estos:

Por otra parte, durante los últimos lustros la sociedad y la Administración españolas han experimentado enormes transformaciones. La primera es hoy incomparablemente más desarrollada, más libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta años. Mientras, la Administración reducida, centralizada y jerarquizada de antaño se ha convertido en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administrativo.

Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Concebida en origen como jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido en los últimos tiempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administración están soportando en otros muchos países. Pero además, el instrumental jurídico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicción para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jurídico las actividades materiales y la inactividad de la Administración, pero también para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ahí que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicción, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la Jurisdicción Contencioso-administrativa esté atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas.

Un poco más adelante: Por último, persigue dotar a la Jurisdicción Contencioso-administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, a la vista de las circunstancias en que hoy en día se enmarca.

Desde este último punto de vista, la reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio entre las garantías, tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma. Pues es evidente que una justicia tardía o la meramente cautelar no satisfacen el derecho que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución.

Bien es verdad que lograr una justicia ágil y de calidad no depende solamente de una reforma legal. También es cierto que el control de la legalidad de las actividades administrativas puede y debe ejercerse asimismo por otras vías complementarias de la judicial, que sería necesario perfeccionar para evitar la proliferación de recursos innecesarios y para ofrecer fórmulas poco costosas y rápidas de resolución de numerosos conflictos. Pero, en cualquier caso, el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, insustituible en su doble función garantizadora y creadora de jurisprudencia, debe adaptarse a las condiciones del momento para hacer posible aquel objetivo.

Estos párrafos evidencian muchas cosas y el lector puede extraer sus consideraciones particulares a la vista de sus experiencias concretas o ante las reformas posteriores que, a lo mejor, vienen a incumplir parte de lo que el contenido expuesto predica como finalidades, para, en cambio, conducir a que no se cumplan. Cuántas normas o preceptos se dirigen precisamente a restringir el acceso al procedimiento o al proceso y cuántas pueden obedecer a intereses bastardos o a la no reforma necesaria de las instituciones administrativas y jurídicas. El último párrafo nos manifiesta de qué manera el fin común tanto en la Administración pública como en la Justicia que supone el control de legalidad de la actuación administrativa requiere de que ambas instituciones actúen bien, sobre todo que la Administración pública, a la que se atribuye un carácter preventivo, se ajuste a Derecho y que su función pública sea adecuada y su formación general y jurídica se realice y no dependa de sistemas de confianza en la designación sino de profesionalidad, mérito y capacidad. También que se reconsidere que la especialización que requiere la jurisdicción contenciosa no quede en algo referido a su origen, sino que es una necesidad plena en la actualidad y que no puede quedar eliminada por la necesidad perentoria de jueces o personal. Es evidente que estas cuestiones manifiestan que ha de haber una actuación de gobierno que implique coordinación, planificación y ejecución y propuestas de leyes, en su caso, antes que adoptar medidas restrictivas y defensas del grupo correspondiente. Que el poder ejecutivo cumpla la ley, gobierne y administre conforme a ella y sus principios, influye sin lugar a dudas en el poder judicial y en su carga y lleva a una jurisprudencia mejor que, a su vez, se convierta en el medio de impedir que los interesados en el procedimiento y sus representantes lo utilicen de modo bastardo o en contra de su finalidad, como elemento de retrasar las resoluciones y la justicia; pues, también el ciudadano y sus representantes legales, pueden aprovechar el procedimiento de modo que se produzcan desviaciones de su fin.

En definitiva, algo complejo, parte de un todo, en el que si un elemento falla, falla el conjunto, pero el fin y su cumplimiento, como he señalado ha de ser la guía para superar la norma, porque se puede decir que el principio supera a la norma, de modo que a veces no hay que esperar a reformar ésta sino simplemente aplicar el principio porque es la fuente y la esencia y el fin que se persigue; es Derecho con mayúscula, por tanto superior al interés particular y por eso a veces se impone incluso al derecho subjetivo.

Bueno a todo esto nos ha llevado la reflexión de hoy y quizá pude expresarme de forma distinta aunque con el mismo fondo.