miércoles, 28 de diciembre de 2016

POLÍTICAS PÚBLICAS, PODERES PÚBLICOS Y CENTROS DE DIÁLOGO. I: El papel de la Administración Pública

La verdad es que cada vez me cansa más la reiteración o la recurrencia de los políticos en considerar al diálogo como la panacea frente a cualquier problema o diferencia de opiniones, ya que creo que nuestras instituciones políticas, en su mayor parte, son precisamente centros de diálogo y de formalización y ejecución o eficacia de políticas públicas. Por tanto, el diálogo en un Estado de Derecho se formaliza a través de sus poderes públicos e instituciones y el resultado suele ser la configuración del derecho y de las normas jurídicas. La ley, tras las elecciones y configuración de los parlamentos, es el resultado del diálogo realizado a través de los procedimientos constitucionalmente establecidos para ello. La ley es, en consecuencia, el poder y la otorgadora de potestades para la efectividad de los intereses públicos que se contemplan y establecen a través de su contenido que comprende las políticas públicas a cumplir y los derechos de los ciudadanos. ¿Cómo es el diálogo que se realiza para configurar esas políticas públicas  y esos derechos? ¿Es sólo una reunión o acuerdos entre partidos políticos o personajes de los mismos? ¿Es el seguimiento de los cauces legales establecidos y de participación y configuración del derecho? ¿Qué peso o importancia en el proceso tiene el simple ciudadano? ¿Cómo contribuye al diálogo cada poder o institución pública? ¿Hay democracia o estamos en un tipo determinado de dictadura o de corrupción de principios y del derecho? En el análisis que pretendo realizar, quizá hallemos una respuesta.

Así pues, puestos a considerar los centros de diálogo existentes, se puede llegar a la conclusión de que el principal centro y poder público para ello es el parlamento, en nuestro caso las Cortes españolas. Pero en el parlamento no es el ciudadano el que dialoga de modo directo, sino que lo es a través de sus representantes que un partido político ha considerado incluir en el período electoral. En realidad se ha votado a un partido no a una persona, aunque ella influya a la hora de votar. Sin complicar mucho el proceso, vamos a considerar que el acto principal, o más importante, fruto del diálogo parlamentario, son las normas con rango de ley y que ellas son fruto, normalmente, de las propuestas que formalmente están permitidas hacerse a las Cortes y que los principales proponentes de leyes son los gobiernos o poderes ejecutivos. Y ello es así en cuanto al Gobierno, junto con la Cámaras legislativas, corresponde la iniciativa legislativa, conforme a lo establecido en el artículo 87 de la Constitución. También las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley. Hay que considerar que las proposiciones de ley, en general, se publican y se remiten al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a su toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. En todo caso, pues, hay que tener en cuenta que es normal que la Administración pública actúe ante cualquier proposición de ley para que se manifieste el criterio gubernamental y la toma de consideración o no de la proposición y, sobre todo, para preparar la actuación del Gobierno en la tramitación de aquélla como proyecto y el debate correspondiente.

Partiendo de ello, es lógico considerar que, siendo la Administración la organización de contacto más directo con los ciudadanos, quienes tienen determinados intereses que desean ver formalizados en normas con rango de ley o de decreto, acudan a los poderes ejecutivos para que se les reconozcan y formalicen en una norma, para que constituyan un derecho en su favor, y para que todo el aparato ejecutivo, a partir de ese momento, actúe en su protección y efectividad. De otro lado, el ciudadano o sus representantes administrativos, saben que los poderes ejecutivos tienen la potestad reglamentaria y que sus intereses pueden ser, quizá, regulados por norma reglamentaria sin necesidad de acudir al trámite de una ley. Pero los poderes ejecutivos no son únicamente la institución del gobierno y sus componentes, elemento político y de poder, sino que cuentan con una organización técnica que realiza distintas funciones en la determinación y ejecución de las políticas públicas y del derecho y de su ejecución; esta organización es la Administración pública o las Administraciones públicas. Así, tenemos una serie de funciones administrativas, unas en orden a las políticas públicas y otras en la ejecución o simple administración. En orden a las decisiones políticas Baena del Alcázar nos enumera las siguientes funciones: La de apoyo a la decisión política que consiste esencialmente en pronunciarse sobre cuáles serán los medios necesarios para ejecutar la decisión. En segundo lugar, nos proporciona dos funciones que son alternativas, ya que dependen de la clase de política pública a realizar; si se trata de una política pública prescriptiva es necesaria una función de regulación y control. Cuando el control de la política corresponde al poder ejecutivo y su administración se realiza mediante la apertura y tramitación de un expediente administrativo. En cambio, si se trata de una política operativa, tal como puede ser la prestación de servicios o la producción de bienes, nos encontramos con una función también denominada operativa que en realidad se refiere a todas las actuaciones administrativas distintas del control del cumplimiento de la legislación. En definitiva, se trata de la acción administrativa tanto de realización directa por la organización administrativa pública como indirecta o realizada por otras entidades públicas distintas o por los particulares. Como dice Baena, la función de regulación y la función operativa podrían agruparse a efectos de denominación en una sola, la función ejecutiva, pues en ambos casos se trata de ejecutar la decisión política. Finalmente, nos ofrece la que denomina como función de mantenimiento; ésta supone no tanto una ejecución de la política sino la actuación que determina que aquélla cuente siempre con los medios necesarios para su efectividad y cumplimiento y se relaciona con los factores administrativos: diseño orgánico, recursos humanos, presupuesto que consiste en la dotación económica, el procedimiento de gestión y, finalmente, la información.

Algunas de estas funciones, en el campo de las políticas prescriptivas, se realizan mediante el ejercicio de potestades públicas y éstas son atribución de la ley tanto de modo concreto o específico como de modo general o abstracto. En mi obra Lecciones de Derecho Administrativo, al analizar el concepto de las potestades administrativas recogía la definición de Garrido Falla para el que la potestad es el poder de actuación que ejercitándose de acuerdo con las normas jurídicas produce situaciones jurídicas en las que otros resultan obligados. Prima en la consideración doctrinal de las potestades el que frente a ellas existe en contrapartida un deber o una obligación de los ciudadanos. No obstante, hay que tener en cuenta que si bien este concepto de potestades se conjuga en torno a la relación jurídica con los ciudadanos, aun cuando un sujeto pueda resultar obligado a una actuación o a un soportar la actuación administrativa, estos poderes se ejercen en cumplimiento del ordenamiento jurídico y de intereses generales protegidos por el, pero que junto al obligado podemos ver la existencia de terceros que resultan beneficiados o que gozan de derechos que la norma protege y en favor de los cuales también se ejerce la potestad, la cual puede ser ejecutada en virtud de la acción o reclamación de esos terceros que, perjudicados por actos de otros particulares, exigen el cumplimiento de la ley y la acción de la Administración imponiendo el derecho y que, en consecuencia, son interesados el el procedimiento administrativo y pueden iniciarlo.

Estas son pues las funciones que nos interesan en cuanto al tema de la entrada, ya que son las funciones de alto nivel relacionadas con la acción política y con lo que hemos de considerar el núcleo configurador de una administración pública propiamente dicha y distinta de la simple administración en la que destacan las funciones de planificar, organizar, dirigir, coordinar, presupuestar y controlar por ejemplo, comunes con las de cualquier actividad empresarial y privada, que a los efectos de las relaciones con los ciudadanos no nos interesan ya que juegan su papel principal en el seno de la organización o estructural interno.

Visto todo la anterior es indudable la importancia que la Administración pública y su organización burocrática revisten y que la constituyen como, quizá, el principal centro de diálogo y el que ha de satisfacer, dentro de la confluencia de tantos intereses, incluso encontrados o en conflicto, cual es el general y el que protege la ley o cuya efectividad es la requerida. Punto que ya implica, además de todo lo referido, un juicio o interpretación de contenido jurídico. Baena exponiendo su concepto de la Administración y su papel en las relaciones sociales nos ofrece el concepto de la cúpula organizacional diciendo que puede denominarse como tal al conjunto de relaciones que mantiene el subsistema político-administrativo con los demás subsistemas económico, ideológico o de creencias, de comunicación o información, y técnico. De esta cúpula, nos dice, que dependen organizaciones concretas que ejecutan o cumplen los fines a que se refieren los diversos subsistemas. De ahí que ya nos preparé para hacer referencia a la red de relaciones que se configura entre estas organizaciones y los puestos o puntos en que confluye cada relación entre ellas con la finalidad de adoptar las decisiones conformadoras o las políticas públicas. Aquí en la cúpula y el sistema de relaciones que implica se produce el diálogo y con la finalidad señalada y la complejidad que es fácil deducir. La Administración forma parte de esta red es una de las organizaciones señaladas y contribuye en la decisión conformadora, pero su papel principal una vez adoptada es el de asegurar su ejecución, lo que significa la integración de los diferentes sistemas y el empleo para ello de los recursos disponibles. En conclusión, Baena nos resume que la Administración como parte del subsistema político-administrativo de la cúpula organizacional, es un conjunto de relaciones en el interior del subsistema político-administrativo y con los demás subsistemas. De ella depende una serie de organizaciones administrativas formales concretas. Evidente es, pues, su condición de elemento esencial de la sociedad.

La idea o concepto de la cúpula organizacional fruto de las investigaciones del profesor Baena en cuanto a las élites y conjuntos de poder en España, es una realidad y explica, en general y más allá de los procedimientos formales, cómo se adoptan las decisiones que afectan a la sociedad y la importancia de la Administración pública, mayor si añadimos o significamos su papel de garantía para los ciudadanos frente a los abusos de los poderes públicos, como la doctrina de los clásicos ha evidenciado y como nos muestra su relación con el Derecho administrativo, sin todo lo cual la integración de los sistemas y de la decisión política y el equilibrio no son posibles. También nos ofrece, los distintos centros de diálogo y puntos de la red de relaciones y camino para la adopción de la decisión. Pero se nos va evidenciado que en esta cúpula organizacional el ciudadano no se integra como tal sino a través de las organizaciones que se configuran en cada subsistema. De los otros centros, puntos o partes del subsistema político-administrativo habré de ocuparme en otra entrada.


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