MÁS SOBRE GULICK Y LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.

 

Otra de las cuestiones que preocupó a muchos de los estudiosos de la administración pública era si configura su estudio una ciencia o era simplemente un arte. Aún hay alguna resistencia a referirse a su estudio y análisis como una ciencia y se prefiere simplemente referirse a Administración pública. No considero hoy esto como algo fundamental y ya en mi libro Juridicidad y organización en la Administración pública española simplemente  mostré mi conformidad con la opinión de Robert Michels que nos decía  que " la finalidad principal de la ciencia no es crear sistemas sino, más bien, facilitar su comprensión". Así pues, le llamen como le llamen, esa es la finalidad de sus estudios, además de formar la comprensión y opinión del que la configura.

Gulick, en la obra Papers of the public administration, concreta " La ciencia de la administración es, por lo tanto, el sistema de conocimiento mediante el cual las personas pueden comprender las relaciones, predecir resultados e influir en los desenlaces en cualquier situación en la que se organicen para trabajar juntas con un propósito común. La administración pública es la parte de la ciencia de la administración que se ocupa del gobierno y, por lo tanto, se centra principalmente en el poder ejecutivo, donde se realiza la labor gubernamental, aunque obviamente también existen problemas administrativos relacionados con los poderes legislativo y judicial. La administración pública es, por consiguiente, una rama de la ciencia política y una de las ciencias sociales. En la actualidad, la administración es más un arte que una ciencia; de hecho, hay quienes afirman dogmáticamente que nunca podrá ser otra cosa. ....

 "La diferencia fundamental entre las ciencias exactas y las ciencias sociales, como se ha dicho a menudo, radica en que estas últimas deben ocuparse de valores y fines. Esto es lo que las sitúa en una categoría distinta a la de las ciencias mecanicistas."....... y sigue más adelante "  El valor encuentra su lugar en estos estudios no en la enunciación de variaciones e interrelaciones, sino en la valoración social y la aplicación de los principios deducidos. Esto no significa que el científico social no se vea guiado en su búsqueda de la verdad por sus intereses individuales en materia de valores, sino que los resultados de su trabajo, si se realizan científicamente, pueden ser utilizados por otros con valores completamente diferentes." después nos dice que el bien fundamental de la ciencia administrativa es la eficiencia y continúa diciendo: "La eficiencia es, por consiguiente, el axioma número uno en la escala de valores de la administración. Esto genera un aparente conflicto entre la administración y ciertos elementos de la escala de valores de la política, ya sea que usemos este término en su sentido científico o popular. Pero tanto la administración pública como la política son ramas de la ciencia política, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a matizar el concepto puro de eficiencia a la luz de la escala de valores de la política y el orden social"..

Manifiesta que " esto sitúa a la administración en un aparente conflicto con ciertos elementos de la escala de valores de la política, tanto si utilizamos ese término en su sentido científico como en el popular. Pero tanto la administración como la política son ramas de las ciencias políticas, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a matizar el concepto puro de eficiencia a la luz de la escala de valores de la política y del orden social".

Más adelante, considero que refiriéndose a los conflictos apuntados, nos dice que se ha señalado que el sistema de repartición de cargos por los partidos políticos destruye la eficiencia  en la administración pública pero que es necesario para mantenerlos y que dichos partidos son necesarios para mantener la estructura de gobierno y que si él la Administración desaparecerá.

Esto se nos muestra hoy con mucha crudeza en España y resulta uno de los elementos fundamentales en llevar a la corrupción, por eso siempre ha de haber una línea de separación entre el elemento político y el profesional administrativo. Únicamente el sistema muestra esta conexión con tanta claridad en el estadio superior y anterior a la ejecución propiamente dicha, para afectar al espacio de conexión entre administración y gobierno, que en España marcaba la libre designación y el concepto estricto del directivo público y no empresarial. Hoy yo diría que no hay ni gobierno ni administración y es más bien porque son complementarios y sustento mutuo, recordando que se gobierna administrando y hoy, por ejemplo estamos administrando sin presupuestos en cuatro años.

A todo esto añadiría que los valores son la base de la democracia y de cualquier acción política, por ello en la corrupción se trata de crear valores uniformes para dominar el Estado, lo que no es precisamente democrático. La diversidad es necesaria y su mantenimiento, es cierto, depende de los valores que defiende cada partido. Pero el freno es el Derecho, sobre todo el universal o natural, ya que el positivo se manipula por los partidos y el dominio del poder legislativo. 

En fin, sirva lo reflejado para pensar y comprender.

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EL ETERNO TEMA DE LA DISTINCIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA.

En mi juventud, en los 50-60, época franquista, no era frecuente, salvo en derecho político, que se hicieran referencias a la política. Pero yendo al grano, en mi experiencia universitaria, en el Derecho administrativo no se relacionaba política y Administración, todo lo más se marcaban ideas para separar  gobierno y administración. Ya durante la tecnocracia aparece una relación que va más allá de las simples distinciones de que el gobierno es el motor y la administración el vehículo, o la cabeza y las manos respectivamente. Pero la relación ya la veíamos en Olivan al decir que administrando se gobierna o que no hay gobierno sin administración, cuestión que repito con frecuencia.

La llegada de la democracia, la aparición de la primera cátedra de Ciencia de la Administración, la dirección pública, la autonomía, y la relación más presente con los políticos en la construcción de una nueva Administración, etc. Me abrieron los ojos más allá de los del funcionario del estado en provincias, y la relación entre política y administración se me hizo evidente. Te enfrentas  al proceso de la preparación de las leyes, de las políticas públicas y los preceptos reglamentarios y las leyes pasan a un plano secundario, pero comienza a ser la ley verdadera la Constitución y sus principios. Es así como el Derecho conserva su importancia en un plano superior al simple conocimiento de los  procedimientos administrativos.

Ahora, hoy, son estos aspectos los que atraen y todos están resaltados por la corrupción y las mentiras existentes, junto con la escasa formación de los peones y piezas de este ajedrez.

Vuelvo al libro "Administración" de A.Lepawsky, en él, en su página 69, hay un punto 3 de su primera parte denominada "El  Arte de la Administración", que dedica a la diferenciación entre Administración y Política, en el cual el primer autor que analiza es John M. Pfiffner (1935), que nos dice que "los allegados a la nueva administración pública no están ciegos a los caminos de la política porque con frecuencia han estado en contacto con sus peores manifestaciones". Luego manifiesta algo muy simple que no deja de ser base para las distinciones de las que más adelante veremos y  se recoge que " la política debe ser considerada como inevitable y como parte necesaria del proceso de gobierno. Sin embargo debe ser controlada y confinada a su propia esfera que es la determinación, cristalización y declaración de la voluntad de la comunidad. La administración, por otra parte, es la realización de esta voluntad una vez determinada". No entro en el carácter formal y en el normal y frecuente de estas afirmaciones, formalmente correctas, pero no siempre reales.

Aún dentro de mi experiencia, ahora, me resulta cierto la inevitabilidad de la política en la Administración, pues en ese triángulo que vengo presentado de Política, Derecho y Administración, a ésta corresponde un elemento básico y común la eficacia y resulta fundamental la formación y neutralidad de los funcionarios públicos.

Por ello, transcribo este párrafo del mencionado punto relativo a Pfiffner:

" No siempre es posible aislar la administración y la política o separarlas. Sin embargo, el conocimiento de este hecho, no debe viciar la ortodoxia del trato de caballeros, mantenido por la tradición, de que uno no puede abusar del otro en una forma impertinente. El éxito que se obtenga en esta dirección, dependerá con mucho de la medida en que el partidario de la política, se mantenga fuera de la administración, y sobre la garantía de permanencia  y libertad que se dé a personal técnico y experto. Esto implica consiguientemente, para el personal administrativo, la obligación de no meterse en política, como lo implica para los políticos de mantener sus manos fuera de la administración".

Inevitable, para mí, decir u opinar que ya no existen caballeros y que la política ha infectado el espacio administrativo creando una estructura politizada en su seno y un personal dependiente en su destino, carrera y retribuciones complementarias, que realmente son básicas para supervivir.

Termino con otro párrafo en donde el derecho sirve de elemento diferenciador:

"la distinción de Wilson entre política y administración fue más generalmente considerada como una distinción entre normas y administración. Un autor también ampliamente citado por esta manera de identificar el campo de la administración pública, fue Leonard D. White aunque seguía señalando, igual que Wilson, la relación entre las dos. El libro de White Introducción al Estudio de la Administración Pública presenta de un modo muy flexible  la definición de Wilson en los términos siguientes: << En un sentido más amplio, la administración pública consiste de aquellas operaciones cuyo objeto es el cumplimiento o la coacción para hacer cumplir las normas públicas como lo  estimen las autoridades competentes>>....

<<los funcionarios son responsables tanto de la elaboración de las normas, como de su cumplimiento>>

Se manifiesta el triángulo citado, pero hay que pensar en los abusos y corrupción existente que invalida el sistema y afecta a la sociedad.

GULICK Y PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION

Siguiendo con las ideas de los clásicos americanos sobre la Ciencia de la Administración, busco las obras o escritos de Luther Gulick, autor del conocido acrónimo POSCORB. Encuentro una obra, PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION editada en 1937, por el citado Gulick y por Urwick, en la que hay diferentes artículos escritos por diferentes autores: Mary Parker Follet, Henry Fayol, James D. Mooney. Elton Mayo, etc. En ella hay dos artículos de Gulick uno sobre Teoría de la Organización y otro sobre Ciencia, Principios y  Administración Pública. Este último en sintonía con los temas principales que ocupan mis últimas entradas.

Reflejando parte de lo que en él se escribe, confirmo mi evolución del Derecho administrativo a la Ciencia de la Administración Pública y su valor más general en la actualidad y de necesario conocimiento de los administradores superiores y de contacto con el nivel político y elemento de contraste con la que considero triste actualidad de nuestro gobierno y administración.

En el segundo artículo citado de Gulick manifiesta los siguiente:

"La administración se ocupa de hacer las cosas; de lograr objetivos definidos. La ciencia de la administración es, por lo tanto, el sistema de conocimiento mediante el cual las personas pueden comprender las relaciones, predecir resultados e influir en los desenlaces en cualquier situación en la que se organicen para trabajar juntas con un propósito común. La administración pública es la parte de la ciencia de la administración que se ocupa del gobierno y, por lo tanto, se centra principalmente en el poder ejecutivo, donde se realiza la labor gubernamental, aunque obviamente también existen problemas administrativos relacionados con los poderes legislativo y judicial. La administración pública es, por consiguiente, una rama de la ciencia política y una de las ciencias sociales. En la actualidad, la administración es más un arte que una ciencia; de hecho, hay quienes afirman dogmáticamente que nunca podrá ser otra cosa. No encuentran esperanza en el hecho de que la metalurgia, por ejemplo, fuera completamente un arte varios siglos antes de convertirse principalmente en una ciencia y comenzar su gran avance tras generaciones de progreso y declive intermitentes."

Como vengo diciendo en mis últimos escritos, de la Administración se ocupan distintas ciencias sociales pero Gulick también manifiesta la dependencia en el avance de las ciencias sociales de aquellos que se producen el las ciencias físicas y el hecho de que a ciencias sociales como la filosofía, la ética, la religión, la educación, la sociología, la ciencia política y otras, se les han dejado los aspectos verdaderamente difíciles e importantes de la vida y el conocimiento. Lógicamente, añado, nos afectan a todos. Y así continúa

"El avance de ciertas ciencias exactas se convierte así en motivo de gran preocupación y condiciona y retrasa el avance de la ciencia social. El hecho mismo de que la ciencia exacta haya experimentado un gran avance en los últimos cien años plantea inevitablemente una nueva serie de problemas sin resolver para la ciencia social. Las ciencias sociales también son interdependientes. Esto es particularmente cierto en el caso de la ciencia política, ya que no es una ciencia unitaria, sino coordinadora, que se ocupa, por un lado, de la vida política, los deseos y el comportamiento del ser humano, y, por otro, del gobierno y la administración pública, en los que deben utilizarse la mayoría, si no todas, las profesiones y ciencias que el ser humano ha desarrollado. La diferencia fundamental entre las ciencias exactas y las ciencias sociales, como se ha dicho a menudo, radica en que estas últimas deben ocuparse de valores y fines. Esto es lo que las sitúa en una categoría distinta a la de las ciencias mecanicistas. Sin embargo, al autor le parece que la importancia de este elemento puede estar sobrevalorada, y que tal sobrevaloración sin duda desalentará el avance de la ciencia social tanto como cualquier otro factor. En muchos de los campos subsidiarios pero fundamentales del conocimiento social, es posible dejar de lado los valores y los fines, o asumirlos como constantes, tal como se hace en las ciencias puras......... 

Esto no significa que el científico social no se vea guiado en su búsqueda de la verdad por sus intereses individuales en materia de valores, sino que los resultados de su trabajo, si se realizan científicamente, pueden ser utilizados por otros con valores completamente diferentes."

Y finaliza el párrafo "Por lo tanto, conviene al estudiante de administración, junto con otros estudiantes de ciencias sociales, adquirir el hábito de separar (a) las relaciones y (b) los juicios de valor en la medida de lo posible en su trabajo.

Y finalmente transcribo lo siguiente:

"En la ciencia de la administración, ya sea pública o privada, el "bien" fundamental es la eficiencia. El objetivo fundamental de la ciencia de la administración es la realización del trabajo encomendado con el menor gasto de recursos humanos y materiales. La eficiencia es, por lo tanto, el axioma número uno en la escala de valores de la administración. Esto genera un aparente conflicto entre la administración y ciertos elementos de la escala de valores de la política, ya sea que usemos ese término en su sentido científico o popular. Pero tanto la administración pública como la política son ramas de la ciencia política, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a mitigar el interés público."

Sólo comento: siempre que éste interés público no se manifieste en una ley o en un principio constitucional.

Mucho más queda en el artículo y en el teclado.