MI HEMEROTECA: Jueces y funcionarios en la encrucijada.

En la última entrada, al hacer referencia a las relaciones entre Política y Administración lo hice también a la naturaleza política y administrativa de la Justicia y a la de poder del Estado independiente del resto de los que lo componen. En muchos momentos de nuestra historia y en la más reciente, las relaciones entre poder ejecutivo y judicial están en discusión o comentario y es seguro que lo continuarán estando. Hace ya 21 años, el 12 de enero de 1994, en un artículo de opinión en el diario de Las Provincias de Valencia, debido a una declaraciones del delegado de Gobierno (posiblemente estas u otras anteriores), traté de exponer las características de un sistema judicial basado en el derecho administrativo o en una Administración pública basada en el modelo napoleónico o francés para que los acontecimientos del momento fueran mejor comprendidos. Pero lo mejor es reflejar lo entonces escrito:

Las declaraciones del delegado del Gobierno respecto de los jueces y la contestación de éstos a través del auto relativo al juicio de Tous, me proporcionan la excusa de, partiendo del derecho administrativo, recordar que en España el sistema que ha venido rigiendo las relaciones entre el poder judicial y el administrativo es el propio de este régimen de derecho, de origen francés, distinto del sistema de derecho común anglosajón, lo que determina unas formas muy diferentes de concebir las cosas y que tiene un peso específico en los problemas actuales de estos poderes públicos.

Así, en el sistema de derecho administrativo se ha pretendido, básicamente, destacar la independencia del poder ejecutivo respecto del judicial, más que lo contrario y, por ello, en materias de derecho público o administrativo los países de este régimen jurídico, en su concepción pura, han constituido tribunales propios independientes del Poder Judicial, en busca, se dice, de una mayor efectividad y rapidez, de modo que los tribunales de justicia con su lentitud no interfieran la actividad administrativa.
En cambio, en los países de un régimen de derecho común, se trata de evidenciar la función del poder judicial a la hora de determinar lo que es derecho y por ello todos, incluida la Administración, se someten a los tribunales ordinarios.

La realidad no se muestra tan lineal o simple y un ejemplo es el español. Lo importante, pues, es destacar estos aspectos básicos diferentes entre uno y otro modelo. En uno la Administración juega un papel esencial en la determinación de lo que es derecho y emite actos jurídicos y en el otro destacan más los actos de mera administración, como en la esfera privada.

La Constitución española, sin embargo, ha otorgado al poder judicial una evidente preeminencia en nuestro modelo de Estado de derecho y, además, se ha querido destacar, más que nunca, que los jueces son independientes respecto del poder ejecutivo y como reacción a situaciones anteriores. Como no obstante, resulta que seguimos inmersos en un sistema de derecho administrativo, se produce una paradoja, porque, de un lado, resultaría que estaríamos aplicando unos esquemas que ya no son los apropiados a nuestra realidad formal y sería necesario, por ello, tratando de hacer real el principio de la justicia efectiva, realizar una reforma total de los procesos judiciales para adaptarse a la nueva situación, importancia y presencia de lo judicial en la sociedad.

Pero, por otro lado, resultaría que tampoco hemos sabido poner en evidencia la importancia que la Administración tiene en la realización y eficacia del derecho, restando importancia en este aspecto al papel de los funcionarios públicos, confundiéndoles con meros gerentes y sometiéndoles al libre nombramiento y a la politización, cercenando su neutralidad y convirtiéndoles en marionetas e instrumentos de los partidos políticos y, con ello, destruyendo una vía constitucional de producción de actos jurídicos y por tanto de eficacia y realidad de nuestros derechos. Confundiendo a la Administración con la empresa privada y abocando toda solución a los tribunales de justicia y exigiéndoles, además, que no se muevan exclusivamente en los cauces formales jurídicos, se está haciendo un flaco favor a nuestro sistema jurídico.
Si bien, es cierto que esta última cuestión debe cambiar, no nos puede hacer olvidar que en derecho, en general, pero en el derecho público en particular, su eficacia no sólo depende de que los jueces disminuyan o eliminen barreras formales inadecuadas o contrarias a los principios constitucionales, sino que se necesitan buenos legisladores y buenos administradores que elaboren buenos proyectos de ley y actúen desde las administraciones públicas de modo eficaz en la realización práctica de nuestros derechos individuales y colectivos.

En definitiva, constancia en mis ideas, la dicotomía entre lo formal y lo real y la conexión entre teoría y práctica, pero ante todo razón y fin del Derecho y eficacia necesaria del mismo y una realidad política alejada de todo ello y empobrecedora. 

CONFLUENCIA Y SEPARACIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

No piensen que, dado el título de la entrada, pretendo abordar todo lo que implica la relación entre política y administración, sino que resulta que con frecuencia en el blog se ha dicho tanto que existe una separación entre ambas como que hay una clara confluencia, unión y dependencia; al mismo tiempo que para explicar las cuestiones relacionadas con el problema siempre ha habido que calificar a la administración de pública y poner la mayúscula al sustantivo (Administración) para indicar que se está haciendo referencia a una institución. La actualidad, el día a día, de nuestra complicada situación política evidencia cómo es frecuente que acciones administrativas, sobre todo policiales o tributarias, se atribuyen a conveniencias o intenciones de índole política y electoralista. Sobrevolando todo ello está un tercer elemento siempre relacionado en este blog como el tercer pié o pata de un trípode: el Derecho. La correcta aplicación de estos tres elementos del sistema recae principalmente en la Administración pública o, mejor dicho, en el Poder ejecutivo, del que ésta es elemento sustancial e inseparable; sin perjuicio de que la Justicia sea o tenga también la naturaleza de Administración y, también, sea un poder, lo que le otorga naturaleza política y que, además, su fin sea la aplicación o la determinación de lo que es Derecho, pero nunca, salvo en su aspecto negativo, se considere que su acción es una ejecución en el sentido político que se considera en la Administración pública. Por ello, donde por excelencia hay una confluencia entre política y administración es en el poder ejecutivo y, por ello, al componerse de dos instituciones hay que señalar claramente las funciones de cada una de ellas y convenir que es en la Administración en la que la confluencia se produce y en la que hay que establecer los límites de separación entre política y administración.

De nuevo, surge la necesidad de hacer referencia al Derecho como elemento que marca la confluencia y la separación. Y al poner Derecho y no derecho estoy indicando que aquél tiene un significado más amplio y carácter objetivo, comprendiendo todo el ordenamiento jurídico y las fuentes y siendo obra de todos los poderes públicos que configuran el Estado. Atendiendo a este Derecho hemos de convenir que constituye, pues, una acción política, en su gran y puro sentido, por lo que en estos casos también se escribe Política y no política o políticas. La acción jurídica del Poder ejecutivo respecto del Derecho es la de la proposición de las leyes al Parlamento y resulta que esta acción es Política y comprende las políticas públicas que el gobierno quiere implementar y ejecutar y cuya eficacia y adecuada proyección requiere de la actuación de los niveles superiores de la Administración pública, principalmente por dos razones, una determinar, al ejercer respecto de las decisiones políticas las funciones administrativas (apoyo, regulación y control, operativa o prestacional y mantenimiento) los factores administrativos necesarios (diseño orgánico, recursos humanos, presupuesto, procedimiento e información). Otra, garantizar la legalidad de lo proyectado o su ajuste a las normas existentes o marcar la necesidad de su cambio.

En esta fase de proyección y en la función administrativa de apoyo hay ya una apreciación, considerando las otras funciones precisas en la ejecución de la política proyectada, de los factores administrativos señalados y de su existencia o de la necesidad de adquirirlos, influyendo en el presupuesto lógicamente. Pero si atendemos a que esta acción administrativa se dirige a la eficacia de la política pública diseñada o proyectada, hay que considerar que no hay una valoración política de la misma sino una simple consideración técnica de su viabilidad administrativa lo que supone, en definitiva, su eficacia y realidad social o sea su eficacia política. Esta acción administrativa, pues, si ha de ejercer su papel, técnicamente ha de estar separada de la Política, no puede condicionarse por el mandato político, pues significa, al contrario, el claro apoyo necesario al cargo político y al gobierno, en su caso, de que lo que proyecta puede ser realidad o no y ello supone una garantía general que el Derecho exige como principio básico del buen administrar. En esta actuación administrativa el elemento jurídico es el de la previsión de la regulación y organización necesaria, que se ha señalado como factor administrativo y no jurídico propiamente dicho. Podemos decir que hay separación entre Política y Administración o, simplemente que debe haberla, pues, de lo contrario, la acción sería inútil o un ejercicio de cinismo político y de desviación de las instituciones de sus fines y procedimientos legales.

Cuando ya no consideramos la proyección política, sino la ejecución de las políticas públicas, que conlleva la aplicación de las leyes, aparece ya una ejecución del Derecho que se realiza en el poder ejecutivo y en la que el Gobierno, tiene la potestad reglamentaria que implica una facultad normativa secundaria y subordinada a la Ley o al Derecho, que puede limitar o concretar y reconocer derechos de los ciudadanos o, sea, derechos subjetivos, lo que se realiza mediante los denominados actos administrativos, que ya tienen doctrinalmente una naturaleza jurídica, bien por ser una manifestación de la potestad administrativa en este orden de los derechos subjetivos, bien por constituir una garantía jurídico-procedimental atribuida a los órganos administrativos sobre la legalidad del acto administrativo que se propone. Garantía que he calificado, otras veces, como potestad ad intra que corresponde a la Administración frente a los órganos de designación política que son los que tienen la titularidad de la potestad de resolver; es decir, es una garantía que ofrece la Administración frente a la política. En consecuencia, también estas acciones- garantía requieren la separación de la Política y, es más, han de estar determinadas y señaladas por ella en normas con rango de Ley. Acciones-garantía que constituyen la esencia de la función pública.

Creo que no me voy a extender más, puesto que se evidencia en lo dicho, y en esta separación en la acción y a través del Derecho, cual es el importante papel de la Administración y el campo de su independencia técnica y de garantía pública, jurídica y política. Pero también vemos como la Política comprende precisamente el que cada institución cumpla con su fin y sus funciones, mediante conexiones y separaciones. La confluencia de la Administración se da precisamente en este sentido amplio y aunque el Derecho es el factor en que se manifiesta es también el que marca la separación, paradoja inevitable, pero que me hace pensar en qué manera el poder legislativo es el núcleo esencial para que este juego de unión y distinción haya de producirse como exigencia de que los intereses públicos sean efectivos y que la corrupción no nos invada, Luego, sólo luego, los poderes jurisdiccionales han de entrar para velar que todo sea así y también estos poderes necesitan de la separación que consolida la garantía del Estado de Derecho. Y no puedo evitar ahora que me venga a la cabeza el cómo puede considerarse simplemente como a una empresa a la Administración pública, cuando desde este punto de vista general y esencial su confluencia con la Política es básica, tanto como lo es, en otros puntos, su separación, pero no para actuar autónomamente como una empresa, sino para garantizar el principio de legalidad y el de la eficacia política.

EL FUTBOL: ADMINISTRACIÓN Y DERECHO

El Derecho administrativo abarca un conjunto muy variado de ordenamientos jurídicos y uno de ellos es el que afecta al fútbol con todo lo que ello supone, puesto que es uno de los deportes o espectáculos que mueve grandes intereses y afecta a diversos sentimientos y que, por ello, cuenta con una prensa especializada y es, además, objeto de tratamiento y comentario en todos los medios periodísticos y audiovisuales. Los aficionados al fútbol son legión y ostentan marcados sentimientos regionalistas o de pertenencia a una ciudad o club. Abarcar este mundo es complejo y su ordenamiento jurídico no es de los más tratados, aún cuando cuente con especialistas jurídicos en la materia pero básicamente en el orden procesal. Las consecuencias del arbitraje del partido Atlético Bilbao-Valencia, las declaraciones post partido, la denuncia del Comité de árbitros, etc. son las que me han conducido a abordar algunas cuestiones y realizar algún comentario, ya que nos encontramos claramente en un ámbito ámbito administrativo pese a la considerada naturaleza privada de la Real Federación Española de Fútbol.

MI HEMEROTECA: La permanencia del funcionario.

La opinión de que los funcionarios son unos privilegiados por el carácter permanente de su empleo está bastante generalizada y el porqué ello debe de ser así lo he analizado en este blog y en más de una ocasión. En el repaso de mis artículos de opinión en el diario de Las Provincias de Valencia, encuentro este sobre el tema y que se publicó el 19 de febrero de 1995:

Desde Europa y con eco en el empresariado español, nos llega la opinión de que hay que reconsiderar el carácter de permanencia de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones.

En otras palabras, parece que se propugna la aplicación de los principios que rigen el despido en la empresa privada.

Supongo que la noticia nos llega distorsionada, porque si no es evidente que no se conoce lo que es una administración pública.

No voy a insistir en el concepto estricto de lo que son funciones públicas, por no repetirme y porque al efecto que persigo no tiene repercusión.

Vaya por delante que el funcionario es ya susceptible de ser despedido por ineficaz, al igual que todo empleado público; lo que ocurre es que este despido está sujeto a unas formalidades imprescindibles para garantizar la verdad de la ineficacia y de la necesidad de acudir a medida tan drástica. Y ello porque el empleo es público y pagado por todos los ciudadanos.

No es posible, tanto que el funcionario sea un aprovechado que vive ricamente a costa de los demás, como que se deje mano libre a los que dirigen la administración pública para utilizar la presión de un posible despido con el objeto de desviar la acción administrativa de lo que corresponde en derecho a los intereses públicos marcados por el ordenamiento jurídico.

Ya supongo que este poder es atractivo para muchos y que la ineficacia puede ser excusa para conseguirlo.

Pero la realidad es que la ineficacia tiene su origen en la carencia de dirección de la función pública y no nos olvidemos que ésta corresponde, en primer lugar, a los gobiernos, incluyendo los directores generales por ellos nombrados y, en segundo lugar, a los altos funcionarios, hoy de libre designación. Dirección que según los niveles no es sólo política, sino que al no existir un cuerpo directivo profesional es también técnica, y como se carece de ella nos la venden desde fuera, así nos va.

Unos hacen negocio y los ciudadanos ponen el dinero.

Los empleados públicos en garantía de un buen funcionamiento y de los intereses generales sólo pueden ser cesados por justa causa, y ello implica la existencia de responsabilidad.

Hoy carecen de ella en todos los sentidos, por ausencia de quien les dirija y por no dárseles iniciativa, ni la formación que corresponde a una actividad  ligada a la política y al derecho.

Otra cuestión es la necesidad de racionalizar estructuras, organizaciones y gasto público.

Lo demás: agua de borrajas, marear la perdiz, cuentos chinos, negocio de navegantes o ganancia de pescadores y confundir al ciudadano.

Como en prácticamente todos los artículos que he reproducido la cosa sigue igual y las opiniones continúan en boga y es necesario recordar lo que es un funcionario público y el porqué de su permanencia. Sobre la eficacia y la evaluación de lo actuado hay mucho que decir pero si el superior ignora la ciencia o técnica correspondiente mal se puede evaluar.

ADMINISTRAR EN DEMOCRACIA Y ADMINISTRAR EN DICTADURA

Los españoles de mi generación hemos vivido hasta ahora 35 años de dictadura y 40 de democracia. En la actualidad cualquier elogio a los años del franquismo parece conducir sin remedio a un inmediato rechazo y a una consideración negativa para quien lo realiza. Por ello no creo que se haya llegado a la madurez que permite el análisis objetivo de nuestra historia y el actuar libres de los complejos a que ella nos pueda conducir. El ejemplo más claro de estos complejos es la ausencia de una derecha formal en el panorama político español, lo que supone la ausencia real de la misma. Pero lo cierto es que el hoy no sería como es si no fuera por el ayer que hubo. Esta situación condiciona muchas de las actuaciones políticas y administrativas en nuestras Administraciones públicas y la vida de nuestros ciudadanos y la configuración de nuestra sociedad actual y en la futura.

Por todo ello es por lo que mi concepción de la Administración pública, mi experiencia en torno a ella y mis opiniones parten de lo vivido y de la comparación entre el hoy y el ayer. Teniendo en cuenta que mi hoy es la de aquel que ya no está en contacto con dicha administración como elemento activo de la misma o como administrador o alto cargo, sino la del jubilado, que sin perder su experiencia y conocimientos, no plenamente actualizados ya, se ha convertido ante todo en ciudadano sometido a la acción de las distintas administraciones públicas, de modo que sus puntos de observación y de vista han cambiado.

En anteriores ocasiones, en las entradas de este blog he reiterado que administrar en la época franquista era más sencillo pues las leyes eran claras, fruto de un poder pleno o absoluto y en la que los cambios políticos o en los cargos políticos eran meramente burocráticos y no fruto de una alternativa entre partidos democráticos. La política tenía, pues, un espacio diferente al de la mera administración o ejecución; en cierto modo política y administración se mostraban o se decían separadas, hoy en cambio, con las múltiples administraciones y sectores políticos estos espacios se confunden. Esta situación hace que el administrar en dictadura y administrar en democracia resulte diferente y que me parezca conveniente, con las limitaciones que implica hacerlo en un blog y para él, el analizar algunos de los aspectos del administrar en estas situaciones y de sus inconvenientes, ventajas y consecuencias; cosa que voy a intentar en las siguientes líneas.

MI HEMEROTECA: Nuestra liberal administración.

Cuando repaso mis artículos de opinión a efectos de incorporarlos al blog, compruebo lo consolidado que está mi pensamiento respecto de las cuestiones que atañen a la Administración pública española y que mis opiniones actuales son las mismas que hace años venía manteniendo, de ahí que en muchas ocasiones, recordando un conocido tango, venga a decir que veinte años no es nada. Como ejemplo reproduzco este artículo que bajo el título Nuestra liberal administración se público en el diario valenciano de Las Provincias el 23 de enero de 1995:

En algunas ocasiones me he apoyado en antiguos estudios relativos a la burocracia para evidenciar lo poco que han cambiado las cosas en nuestra administración pública. Hoy quiero comentar de qué modo, a través de la lectura de un clásico del liberalismo como es Stuart Mill, he llegado a comprender la razón de la situación de nuestra burocracia y de la gestión pública, así como el hecho de que nuestros gobiernos socialistas resultan ser sensiblemente liberales y que todo, en realidad, no es más que un calculado plan para lograr la máxima eficacia en el cumplimiento de los fines públicos. Debo confesar, en consecuencia, lo equivocado que he estado al defender la profesionalidad de los gestores y funcionarios públicos.

En concreto, tras leer los problemas que una excesiva burocratización o una amplia publificación de servicios pueden acarrear, me encuentro con la siguiente afirmación : " Y tanto mayor sería el mal cuanto más eficiente y científicamente fuera construida la maquinaria administrativa y cuanto más hábiles fuesen las medidas para obtener las manos y las cabezas para hacerlas funcionar"

Un poco más adelante el citado autor continúa diciendo: " Sin duda, si todo el talento elevado del país pudiera ser arrastrado al servicio del Gobierno, una propuesta tendente a provocar ese resultado podría inspirar inquietud".

Es evidente, pues, que el hecho de que nuestra administración pública no haya seguido el mandato constitucional del mérito y la capacidad y que la proliferación de puestos de confianza y la inexperiencia de los gestores públicos y políticos, constituye un proceso de desburocratización que yo no había sido capaz de comprender y que, en realidad, estamos fomentando una individualidad creativa que lleva la imaginación al poder. Me consuela, no obstante, que la oposición tampoco se haya enterado y, en cambio, propugne la profesionalización, si bien no acabo de comprender, y ello me preocupa, que al mismo tiempo propugne la privatización de servicios públicos, porque es evidente que el camino perfecto para lograrlo es precisamente el que siguen nuestros gobiernos estatal y autonómico y no el de la eficacia de los servidores públicos.

Sin embargo, también es verdad que Mill, en contraste con lo anterior, pone de relieve la siguiente máxima coránica: " Un gobernante que designe a cualquier hombre para un cargo, cuando vive en sus dominios otro hombre mejor cualificado para él, peca contra Dios y contra el Estado."

Al margen de paradojas e ironías, ¿se dan ustedes cuenta de lo complicado que es decidir el modelo de gestión pública que se necesita? ¿Comprenden que para efectuar estas decisiones es preciso contar con expertos en gestión pública? El problema, en definitiva, radica en establecer los límites adecuados del poder burocrático sin eliminar la necesaria formación de los gestores públicos.

Casi cinco meses después el PP ganaba las elecciones generales y en 1995 las de la Comunidad Valenciana y los tópicos son los mismos y los hechos y resultados ya los saben ustedes. Todo es lo mismo, todo es igual y el futuro, desde el punto de vista administrativo, es incierto o susceptible de empeorar todavía más, pues ni están los mejores en los partidos políticos aflorantes, ni hay experiencia de gobierno y nuestra economía sólo es capaz de generar servicios de turismo y hostelería, la mayor parte de la veces cutre y barata, para turistas del alcohol y la borrachera. Todo un panorama, desde mi punto de vista de viejo cascarrabias.

LA INTERINIDAD COMO MEJORA DE EMPLEO.

En la primera entrada de este mes de marzo comenté la práctica que consideraba perturbadora de que se pidiera la excedencia en un cuerpo para pasar a ser interino en otro puesto de trabajo y me referí favorablemente a que la Comunidad Valenciana en su ley de ordenación de la función pública hubiere regulado un sistema de mejora de empleo mediante el sistema de nombramientos provisionales. Aunque lo que trataba de evidenciar en esa entrada era que la diversidad de sistemas existentes para proveer puestos de trabajo de modo temporal y provisional suponía que el margen de discrecionalidad de que hoy gozan las Administraciones públicas es muy amplio, hasta el punto que puede afectar al sistema de mérito y capacidad y a los sistemas ordinarios y más apropiados de provisión que no se llevan a efecto en los plazos legales o en los que la buena gestión exige.

Pero lo que hoy quiero manifestar es que el hecho de que haya personal que deje su puesto de trabajo fijo para pasar interino a otro puesto en su misma u otra Administración significa que evidentemente algo falla seriamente en el sistema de movilidad y carrera de los funcionarios y en el de la movilidad de empleo publico en el territorio nacional. Se ha legislado mucho, mucho de ello no llega a efectos y muchas vías de sortear dificultades vemos que se abren, pero de modo espurio, aunque vengan a solucionar situaciones particulares de modo favorable; pero lo cierto es que el sistema de mérito y capacidad e igualdad en el acceso a los empleos públicos y en la provisión de puestos se corrompe. La ley, es cierto, permite esta serie de nombramientos provisionales y temporales pero su persistencia en el tiempo y el eludir los procedimientos ordinarios de provisión es lo que convierte a estas soluciones en elementos que minan la seriedad del sistema de carrera y de mérito, al mismo tiempo que el funcionario o trabajador beneficiado pasa a ser dependiente del que le nombra, pues éste siempre tiene el poder de mantener o eliminar la situación que a aquél favorece.

El caso de preferir ser interino en otro cuerpo por razón de una mejor retribución o un trabajo más adecuado a la titulación o conocimientos que se poseen con el riego de poder quedar en el desempleo, es algo que manifiesta cómo está el sistema y las cuestiones e intereses que se pueden mover alrededor de ello. Es seguro que antes de tomar una decisión han de haber existido unas conversaciones, la solicitud de ciertas garantías de permanencia en el empleo, o la conservación de hecho del puesto en el que se excede o de un reingreso que se garantice de algún modo. Bueno, al menos eso intuyo, porque, de otro modo, puede ser todo una locura por los riesgos existentes.

Pero, en definitiva, no me cabe duda que toda la cuestión de movilidad, carrera y provisión de puestos de trabajo necesita un reajuste que le devuelva orden, seriedad y ajuste a los derechos fundamentales, que a su vez otorgue garantías en la gestión de personal y elimine la permanencia de lo temporal más allá de lo racional.  Hay que incidir en la obligación de convocar los procesos ordinarios del concurso de provisión de puestos de trabajo, permitiendo la convocatoria por puestos determinados o bien la colectiva anual o bianual, y penalizar seriamente su incumplimiento, pues ello me parece esencial. Las ilegalidades, injusticias, favoritismos actuales y clientelismo, son una vergüenza que hay que erradicar y deja en muy mal lugar a políticos, funcionarios y sindicatos y, en cambio, produce victimas que pierden toda ilusión en el servicio y la credibilidad en el sistema y en la legalidad.

Cualquier persona que acude a una excedencia por motivos particulares para ir interino a otro puesto o Administración ha de ser consciente que se puede quedar sin nada si le cesan en la interinidad y que las promesas o bien cambian o desaparecen si cambian las personas, o se las lleva el aire, pues formal y legalmente no tienen apoyo. Las Administraciones públicas no deben propiciar estas soluciones sino aplicar los sistemas ordinarios de provisión de forma regular y permanente y abiertos a los funcionarios de toda España, ajustándose al mercado existente y con sistemas racionales y eficaces. Ahí radica un completo sistema de igualdad, mérito y capacidad. Y es también ahí donde una buena clasificación de los puestos de trabajo cumple un papel básico y de ajuste.

LAS FALLAS, EL DERECHO AL DESCANSO, EL AYUNTAMIENTO, LA JUSTICIA Y EL FRACASO SOCIAL

Estos días en Valencia algunos valencianos celebran las fiestas falleras, otros huyen de ellas y otros sufren unos abusos difíciles de calificar en cuanto los aspectos tradicionales de la fiesta, entre los que se incluye el ruido, se han visto desbordados por la chabacanería, el desmadre, el desorden, el abuso y sobre todo por la inactividad y noluntad municipal y por su favoritismo respecto de unos falleros que ya no son tales, pues son un grupo de amiguetes que se montan una carpa y una verbena particular cada noche hasta las tres y más de la madrugada, durante una semana, sumándose a otras carpas y verbenas próximas, en pandemonium insoportable, con desprecio total de los derechos de los vecinos al descanso y a no sufrir más allá de lo razonable las molestias propias de la fiesta. Lo que en mi juventud se limitaba a una semana de pequeñas celebraciones, unos pasacalles y alguna traca antes de los tres días propiamente dichos de fallas, con las verbenas en horas de tarde y antes de la cena o permitiendo el descanso pese a las molestias, son hoy quince días de una propuesta de alegría y borrachera permanente y un aliciente a que personas jóvenes ajenas al barrio propiamente dicho acudan a esa orgía de ruido y alcohol que parece ser la meta o el pan y toros que promocionan nuestros políticos. Un exceso y un abuso en unas fiestas que eran y siguen siendo en buena parte una mezcla de arte, música, color  y manejo especial del ruido y su ritmo y final mágico de fuego. Nada puede el simple ciudadano ante esta situación, de nada sirven reclamaciones y menos los recursos jurídicos pues cuando se vienen a resolver la fiesta ha acabado y la del año siguiente que será igual o peor, jurídicamente no es ya un hecho según parece, como se verá. Las sentencias favorables, que las hay, tienen, pues, un simple valor declarativo.

El equilibrio entre el derecho fundamental de los vecinos y simples ciudadanos valencianos y la realización y culminación de la fiesta y los intereses económicos en juego corresponde al Ayuntamiento y en ese papel ha de velar por el derecho de todos, pero sobre todo del más débil y de lo fundamental para la vida de aquellos que durante todo el año y con el pago de sus impuestos mantienen las arcas municipales de acuerdo y conforme, además, en el caso del IBI, con una valoración administrativa de sus viviendas y zona de residencia. En cambio durante una semana se expropia su derecho a la vivienda, pues en ella no se puede vivir o no puede hacerse durante un tiempo y horas esenciales. Y se hace ni siquiera por unos fuertes intereses comerciales e industriales que hagan de Valencia un ciudad envidiable durante todo el año, sino, como he dicho antes, para fomentar la juerga de unos "amiguetes" circunstanciales  y para mal ejemplo de sus hijos falleros. Nada edificante, desde mi punto de vista. Las autorizaciones concedidas por el Ayuntamiento son imposibles de controlar en cuanto al cumplimiento de unas normas, que, además, ya fueron hechas pensando en los autorizados y no en posibles terceros afectados o interesados, a los cuales se ha llegado normativamente a negarles, en contra de todo derecho procedimental, la participación y la audiencia en el expediente correspondiente.

Pero el trueno final de esta mascletada es la Justicia, pues es ella la que a la vista de los hechos, con la prueba correspondiente, (¡faltaría más¡), pese a la evidencia que resulta de los hechos para cualquier valenciano que permanezca en casa durante las fiestas, sea simple ciudadano o juez, que vea y oiga a los músicos de las carpas correspondientes, cual si de múltiples festivales de Benicasim particulares se tratare. Y lo es porque, como he dicho antes, sus declaraciones, aunque tardías, pueden poner algo de orden estableciendo lo que es el derecho y lo que constituye una extralimitación del mismo y sancionando con indemnizaciones en su caso, aunque sean simplemente mínimas pero indicativas, para evitar en el futuro la repetición de los hechos. La prensa estos días se ha hecho eco de una sentencia de TSJ valenciano que constituye una de las últimas perlas al efecto. La sentencia en su fundamento segundo recoge estos hechos:

"3. Con motivo de los ruidos que se desprenden de la carpa, la Comunidad de Propietarios puso en conocimiento la situación al Ayuntamiento de Valencia, junto con otras quejas en asuntos competencia del Ayuntamiento.

4. En el año 2012, se reproduce la situación vivida en 2011 y se reiteran las quejas ante el Ayuntamiento.

5. En el año 2013, se acordó encargar a la entidad colaboradora en materia ambiental TELEACUSTIC, acreditada por ENAC e incluida en el Registro de la Generalidad, la verificación de las emisiones acústicas en la carpa casal autorizada por el Consistorio y su recepción en las viviendas. La medición se produjo en la madrugada del día 16 de Marzo de 2013, con promedios de inmisiones de ruidos de hasta 95 dBA en el interior de las viviendas y picos sonoros de 100 dBA.

Dicho informe se comunicó al Ayuntamiento, denunciando que a su juicio se estaba vulnerando el art. 15 y 18 de la Constitución debido a la inactividad del Ayuntamiento."

Tras este fundamento vienen otros con un razonamiento que se produce dentro de lo que parece el sentido común y el preludio de un fallo favorable para el apelante:

" QUINTO.- La Administración acredita que otorgó la oportuna autorización (expediente 35/2013) donde afirma no haber autorizado en la Calle Historiador Martínez Ferrando nº 6 “verbenas, discomóviles, actuaciones en directo o cualquier otro espectáculo análogo”, la autorización tiene el siguiente contenido:

(…) El nivel de sonido máximo emitido será inferior a 90dB (A) y el transmitido a las viviendas, hoteles y centros sanitarios será inferior a 35 dB (A), a excepción de las actividades y verbenas (revetlles no revetles) que pudieran realizarse los días 8 y 9 desde el 15 al 19 de marzo de 2013, en horario de 23 a 04,00 horas, excepto el día 19 que será hasta las 24 horas(…)

Lo primero que destaca es la discordancia entre la Ley 7/2002 (disposición adicional primera) y la Ordenanza Municipal, citadas ambas en la sentencia recurrida. El contenido de la norma es el siguiente:

(…) La autoridad competente por razón de la materia a que pertenezca la fuente generadora de ruido y vibraciones podrá eximir, con carácter temporal , del cumplimiento de los niveles de perturbación máximos fijados en la presente ley en determinados actos de carácter oficial, cultural, festivo,religioso y otros análogos(…)

El precepto se refiere a actos concretos y determinados, no a actuaciones permanentes aunque duren sólo varios días, matiza que deben tener carácter oficial, bien por estar organizado por autoridades bien por estar aprobados en el programa de fiestas; en definitiva, colocar una carpa varios días no tendría cabida en el precepto, ni tiene carácter de acto concreto y determinado ni tiene carácter oficial.

SEXTO.- Discrepamos de la interpretación que ha hecho el Juzgado del planteamiento que hace la parte demandante en primera instancia (hoy apelante). La Comunidad de propietarios a que pertenece la apelante pone en conocimiento del Ayuntamiento lo que a su juicio son excesos de la Asociación Cultural Falla Conde Salvatierra-Cirilo Amorós durante los años 2011, 2012 y 2013, éste último año presenta prueba técnica de la entidad colaboradora en materia ambiental TELEACUSTIC, acreditada por ENAC e incluida en el Registro de la Generalidad, la verificación de las emisiones acústicas en la carpa casal autorizada por el Consistorio y su recepción en las viviendas. La medición se produjo en la madrugada del día 16 de Marzo de 2013, con promedios de inmisiones de ruidos de hasta 95 dBA en el interior de las viviendas y picos sonoros de 100 dBA. Dicho informe se comunicó al Ayuntamiento, denunciando que a su juicio se estaba vulnerando el art. 15 y 18 de la Constitución debido a la inactividad del Ayuntamiento. La Administración a la vista de la misma debió actuar, no se puede esconder en la existencia de una autorización, la mayoría de los procesos por contaminación acústica que llegan a este Tribunal son de actividades o locales que cuentan con licencia, no obstante, se exceden de la misma, en definitiva la labor de la Administración no acaba cuando entrega una licencia o autorización sino en el control de la misma.

Hay un segundo aspecto en el que discrepa este Tribunal de la sentencia apelada, las partes demandadas señalan que la demandante no denunció la existencia de vulneración de los derechos fundamentales. La denunciante lo que hizo es poner en conocimiento de las autoridades competentes un hecho concreto y determinado que se produce o reproduce todos los años, la posible vulneración de derechos fundamentales no viene de la denuncia sino de la inactividad de la Administración, en definitiva, la obligación del particular no es manifestar en vía administrativa una concreta vulneración de derechos fundamentales sino señalar los hechos que se están produciendo, será la inactividad la que determine esa posible vulneración de derechos fundamentales. Por tanto, entendemos que las denuncias de la parte apelante y la presentación de prueba sonora no debió llevar al Ayuntamiento a examinar si la prueba se había hecho con más o menos garantías o seguido un determinado procedimiento sino poner en conocimiento una situación de hecho que le obligaba a actuar."

Y ahora llega la perla, la huida hacia delante, el lavamanos de Pilatos y el asombro de Brooklyn, la conclusión lógica ante lo reflejado, la obra de arte del escapismo hoodiniano y de la incongruencia:

" SÉPTIMO.- Resueltos los temas previos, llega el momento de analizar si se han vulnerado los derechos fundamentales de la parte apelante. Todas las fiestas populares y tradicionales normalmente tienen un componente ruidoso, en el caso de las fallas es redoblado porque a las fallas como monumento destinado a ser consumido por el fuego se une las tracas, disparadas, castillos, pasacalles, verbenas etc., en definitiva, pretender el silencio y quietud durante esa semana es prácticamente imposible, tanto para los particulares como para las autoridades su control, no obstante, todo tiene sus límites.

Deben ser las autoridades y los casales falleros quienes deben fijar esos límites armonizando la fiesta con el “limitado” derecho al descanso que tienen los ciudadanos durante esa semana, por ejemplo, limitando la música de las carpas a partir de determinada hora. El mero hecho de que existan este tipo de procesos y tengan que intervenir los Tribunales de Justicia supone un cierto fracaso de los organizadores de la fiesta popular, histórica y tradicional en su proyección al resto de los ciudadanos.

OCTAVO.- La jurisprudencia que citan ambas partes a lo largo del proceso y recoge la sentencia apelada tiene un componente temporal.

Esta Sala ya se ha pronunciado de forma reiterada sobre el tema de los casales falleros en sentencias - sentencia 293/1998 de 23.03.1998 de la Sección Tercera ó 1724/2009 de 11.12.2009 de la Sección Primera-, se hacía aplicación de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos -sentencia de 8 Diciembre de 1994 (caso López Ostra) ó Sentencia de 16 Nov. 2004, rec. 4143/2002 (Moreno Gómez), todas ellas tienen un elemento común para entender vulnerados los derechos fundamentales, debe tratarse de una actuación continuada en el tiempo y que la parte pueda acreditarla. La sentencia apelada trae a colación la doctrina del Tribunal Constitucional Español (STC 119/2001, 16/2004, 150/2011) donde señala como característica para entender vulnerados los derechos fundamentales la “intensidad y permanencia” . En nuestro caso, ya hemos expuesto que ha existido inactividad por parte de la Administración, ahora bien, a juicio de la Sala el hecho de que durante la semana de fallas haya existido inactividad no vulnera el derecho a la tranquilidad del domicilio, máxime cuando la única prueba es una medición que se hizo en 2013. En este sentido procede confirmar la sentencia apelada."

Toma del frasco Carrasco. Una prueba sólo no sirve, hay que estar cada día de las fiestas con el sonómetro y pagando la medición y además ésta es de hace dos años, (¡a quién se le ocurre¡). Nosotros, la Justicia, ya hemos dicho lo que toca en otras ocasiones, la inactividad municipal existe y los organizadores no son buenos, ellos han de poner los límites con el municipio. De nada sirve que la inactividad se declare que es la que, en su caso, infringirá los derechos fundamentales. Tres años de quejas no son nada, pese a la febril mirada de la apelante. No nos traigan estos asuntos pues esto es un fracaso social y de la promoción de la fiesta a los ciudadanos que no pueden dormir. Como dice el juez de una farsa francesa: ¡La justicia se cansa pronto¡. Esto es un simple fracaso social donde el derecho fundamental al descanso y el equilibrio que supone para la salud, aunque haya de ir a trabajar al día siguiente, se limita hasta las cuatro de la mañana, (suponiendo que a esa hora se duerma  uno ipso facto), sin que se vea afectado por ello. Bueno lector si vd. ha llegado hasta aquí ya tendrá formada su opinión. A quien Dios se la dé San Pedro se la bendiga. A quien el TSJ se la niegue que el Constitucional, si vd. tiene ganas, tiempo y dinero, se la dé y si aún le quedan ganas vaya a los tribunales europeos. Pero cabe preguntar por dónde nos están dando con todo esto. Ah¡ y, además, le pedirán el voto.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA BUROCRATIZADA Y LA CAPACIDAD DE LOS NUEVOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Estos días que es punto general de comentario y de análisis las próximas elecciones y en los que se miden las posibilidades que cada partido político tiene de ganarlas o de adquirir un señalado número de escaños que le permita intervenir en el juego político o acabar ejerciendo el poder o algún poder, me resulta, particularmente, más necesario que nunca el que se comprenda bien lo que es la administración pública y el significado y consecuencias que tiene el administrar lo público y pensar en qué real capacidad pueden tener los nuevos partidos políticos de hacerse cargo de todo ello y de conseguir los cuadros necesarios para ejercer su dirección y desarrollar sus actividades. Factor que también considero necesario exponer para que se perciba adecuadamente cuán preciso es que la Administración pública esté servida por funcionarios profesionales, neutrales que cumplan la función de garantía y equilibrio que les corresponde como parte del poder público. Voy a estos efectos a reflejar aquí lo que expongo en el inicio o introducción del punto 2 del Capítulo IV de mi obra Juridicidad y Organización en la Administración española, dedicado a la organización administrativa propiamente dicha. Creo que todo está ya más o menos dicho en el blog, pero aquí mantiene una determinada continuidad y conexión. El interesado en conocer más podrá seguir en en este enlace los puntos que completan a lo que viene a continuación.

ORGANIZACIÓN, NEGOCIACIÓN E INTERESES BUROCRÁTICOS

El pasado día 12 de febrero Sevach editaba una entrada en la que se comentaba la última jurisprudencia relativa a la negociación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos y la potestad de organización de las Administraciones públicas y en concreto me interesa este punto:

"Tales sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 19 de Diciembre de 2014 (rec. 113/2014), revocan otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, y afirman:

“Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.

Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.

Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.” 

Este punto conecta con la opinión que he venido manteniendo respecto de la denominada potestad de autoorganización de las Administraciones públicas y aún es más favorable a la negociación de lo que desde mis esquemas yo considero, pues si han seguido mis entradas relativas al puesto de trabajo y a las relaciones de puestos de trabajo y el procedimiento que estimo que corresponde para llegar a ellas, se comprenderá que no considere que lo que corresponde es una negociación colectiva o con sindicatos, sino que en todo caso lo que es preciso es la participación en el procedimiento del funcionario o trabajador para exponer lo que viene haciendo y que ello sea una de las bases para la clasificación de los puestos. Son muchas las conexiones con cuestiones relativas a la organización administrativa que acuden a mi mente en este momento y que, sin dudas, ya están manifiestas en el blog, pero he de ordenar mi reflexión de hoy, por lo que sólo pongo en el tapete y para  que el seguidor aprecie cómo voy a estimar negociable la materia de organización cuando considero que debe existir toda una tecnoestructura encargada de su estudio, investigación y creación, siempre adecuada a los fines públicos. Una gran parte de la justificación de la Administración general es precisamente el de ocuparse de la técnica de administrar y ella implica la de organizar partiendo de los principios que la Ciencia de la Administración pública nos ofrece y consolida. ¿Toda esta tarea puede quedar dependiente de un acuerdo entre políticos, burócratas y sindicatos? Mientras se trate la organización, considerada en sentido amplio y más allá de la simple estructuración y del dictado de reglamentos organizativos, como se viene haciendo en la actualidad y desde hace años, qué puede importar lo que se haga, todo es negociable, siempre que todos los grupos de poder queden contentos. Y es esta cuestión la de la relación entre los intereses burocráticos y la organización lo que voy pues a comentar en los siguientes párrafos.

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO ¿SE HA CONVERTIDO EN ALGO DISCRECIONAL?

Las Administraciones públicas son hoy organizaciones complejas en cuanto han proliferado la creación de personas jurídicas tanto de derecho público como las que se someten a derecho privado; en general, con la pretendida razón de la persecución de la eficacia, lo que se ha tratado es de escapar de los controles que el derecho público o administrativo exige en los campos de la selección de personal, la contratación administrativa y el gasto público. Recientemente, por ejemplo, las Universidades valencianas han sido noticia por la carencia de rendimiento de cuentas en buena parte de sus entidades, haciéndose referencia a un número de 47 organismos. La situación, de otro lado, es seguro que es común a todas la Universidades españolas. Pero no traigo la cuestión por esta razón, sino para poner de manifiesto que, comúnmente, en todas las Administraciones públicas y debido a la variedad de sus organismos y personas jurídicas, los tres campos que antes he señalado se gestionan con bastante autonomía, aunque impere en ellos y para ellas un ordenamiento jurídico común e, incluso, aunque se les considere como empresas privadas, en cuanto su naturaleza real es pública ya que su financiación es pública en la casi totalidad de sus presupuestos. Esta es una más de las causas de la corrupción que nos preside, bajo la falsa fundamentación de conseguir una mayor eficacia en la gestión, cuando en realidad lo que se persigue es actuar como si se fuera el propietario de una organización real y materialmente pública.

Por ello en la provisión de puestos de trabajo, buena parte de las Administraciones públicas vienen utilizando con discrecionalidad las distintas soluciones técnicas que el ordenamiento jurídico de función pública ofrece para cubrir puestos de trabajo y, al mismo tiempo, para promoción o carrera de sus funcionarios, pero de una manera tal que el número de preguntas y consultas que me llegan me hacen pensar que en realidad el núcleo principal del sistema de mérito y capacidad se elude y lo que podemos considerar como principios básicos que informaron la provisión de puestos de la Administración pública se han deteriorado, aunque ello sea útil o "eficaz" para cada organización y para algunos funcionarios. A continuación voy a tratar de explicar esta situación y los métodos que vienen siendo habituales.