PRINCIPIO DE LEGALIDAD, RÉGIMEN POLÍTICO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Como consecuencia de la explicación en clase de las posturas liberal y marxista sobre la Administración pública y la visión negativa de la misma que ambas, en sus inicios, nos presentan, surge la conexión de esta cuestión con el principio de legalidad y el papel de las Administraciones públicas en su eficacia y si éste varía en función del régimen político correspondiente. Ello me hace reflexionar y plantearme si la idea común en muchos funcionarios de su contribución a la defensa y eficacia de la ley y de los intereses públicos es real y de dónde surge, porque de las dos visiones ideológicas no lo hace directamente. Es más de las mismas no cabe deducir, inicialmente, una consideración positiva de los funcionarios públicos o de la función pública.

La primera reflexión que el asunto me provoca es que, sea cual sea el régimen político existente, todos predican el principio de legalidad y todos pretenden la eficacia de sus leyes. La segunda, consecuencia de esta primera, es que, como es lógico, dada esta situación, todo régimen político ha de establecer unos agentes que sean aplicadores de la legalidad por ellos establecida. La tercera, es que también, de una forma u otra, cuando dichos agentes formen parte de la Administración pública correspondiente y no de otra institución estatal, existirá una pretensión de control político directo de cómo se efectúa la aplicación y concreción de la legalidad fijada.

De otro lado, es evidente que la cuestión que se plantea respecto del principio de legalidad o de la ley, es básicamente la de la forma en que ésta se configura o constituye y si es verdaderamente democrática o no y, por tanto, si los ciudadanos la consideran legitimada. Ello no quiere decir que los contenidos de la ley no importen, pues también estos han de configurarse dentro de los valores morales y democráticos, pero también teniendo en cuenta su posibilidad de ser eficaces o efectivos.

Pues bien, lo que desde mi perspectiva me interesa señalar es que las bases de un régimen de Derecho administrativo, como es harto sabido, surgen de la Revolución francesa y de la remisión de la obediencia y subordinación a la ley en sustitución de la obediencia y subordinación al monarca. Ello unido a la radical separación entre Administración y Justicia o poder judicial, produce, creo, esa idea del funcionario público de su dependencia de la ley y del derecho, sobre todo en la medida que la Administración pública aún no ha desarrollado plenamente su actividad prestacional y la concepción del servicio público como una categoría distinta. Es decir, nos encontramos ante el modelo burocrático clásico. Todo ello sin perjuicio de que sea necesario destacar que la Administración pública y, con ella, sus funcionarios contribuyen a la configuración de la ley y de los reglamentos. Esta Administración pública, pues, se mueve en un ámbito plenamente jurídico y de principio de legalidad. Pero en su desarrollo en la época napoleónica, adquiere las bases propias para el desarrollo tecnocrático, que afecta no sólo a la configuración de un tipo de organización administrativa sino también a los contenidos de las leyes, que son en buena parte más técnicos que políticos, si los comparamos con la situación actual, pensando en España.

Tratando de superar la dificultad en que me he metido, diría que los regímenes políticos centralizados y fuertes, así como los dictatoriales, sin perjuicio del poder que poseen en la designación de los funcionarios públicos, en su desarrollo hacía posiciones más blandas y abiertas, les basta con la ley y el principio de legalidad como base, para controlar la acción de los agentes jurídicos. Las leyes son claras, sin ambigüedades ni polivalencias y juridifican o convierten en derecho principios y normas técnicas. En esta situación la Administración sí se configura como meramente ejecutiva y permite que llegue con el tiempo a distinguirse del poder político, que cuenta con otros espacios de actuación preferente, sobre todo para la configuración de las políticas públicas correspondientes, teniendo en cuenta que en ésta configuración participan tecnócratas o funcionarios públicos que han accedido al nivel político y son fieles al Gobierno de turno. En esta situación, no importa que el sistema de mérito y capacidad prime en los procesos de selección y en la provisión de puestos de trabajo, pues en realidad con el predominio de la ley y la separación entre Política y Administración ya se han establecido las garantías suficientes para el régimen político.

En cambio en un régimen descentralizado, de partidos múltiples, democrático y parlamentario, la ley es resultado de pactos, negociaciones y acuerdos entre intereses múltiples y resulta más abierta, ambigua y polivalente. Su tecnificación no es tanta, salvo en los casos en que afecte a la propia organización administrativa y, en todo caso, está presente más en cuanto a los aspectos de viabilidad ejecutiva de lo normado y en la determinación de los recursos administrativos precisos para ello. El derecho y los aspectos jurídicos quedan desplazados de la administración general para convertirse en asunto propio de funcionarios especializados. El principio de legalidad como preocupación y función se desplaza hacia la administración especial o cuerpos jurídicos y hacia el poder judicial. La Administración general se subordina más al poder político y, salvo por los problemas y concepciones de la dirección pública propiamente dicha, se acerca a los modelos de gestión ordinaria propios de cualquier organización. En esta situación el funcionario público se ve limitado por sistemas de designación política o politizada que garantizan que no se juridifique cualquier cuestión. Los modelos anglosajones y la nueva gestión pública cobran auge.

En esta situación la administración pública se complica, pues se complican las decisiones que, salvo leyes claras y terminantes o puramente técnicas, se configuran en virtud de un complejo sistema de relaciones internas y externas en el seno de la propia organización administrativa pública y la determinación de su adecuación al principio de legalidad se remite a principios y no a normas, por lo que el control de legalidad de las actuaciones exige de personas con mayor preparación, pues ya no se encuentra respuesta directa en el reglamento y ni siquiera en la ley.

Hay que concluir, pues, que hoy la Administración pública es más complicada y que la eficacia del Derecho o el principio de legalidad también resulta mucho más compleja y difícil, hasta el punto de que se resiente mucho. Primero porque la Administración pública ya no es principalmente un agente jurídico; segundo, porque el Derecho ya no es un instrumento común a todo funcionario superior de la Administración general y, además, la ley es polivalente, lo que exige un conocimiento técnico jurídico superior, de principios y no de normas y, tercero, porque también el poder judicial está afectado por el sistema político y por las condiciones que hemos señalado del diseño de la ley.