miércoles, 28 de enero de 2009

LA CARRERA ADMINISTRATIVA III


Rafael Chamorro en su blog hace un repaso a los problemas de la Administración pública desde la fecha de su ingreso en ella y en los comentarios que suscita, Oscar Cortes, i-public@, se manifiesta a favor de la eliminación del sistema de cuerpos. Las cuestiones que se exponen respecto de los problemas de la Administración por Chamorro son claros y ciertos, pero la cuestión que plantea Cortes puede ser más discutible. En todo caso, hace tiempo que vengo dando vueltas a cómo referirme a la situación actual de la organización en cuerpos de funcionarios o la posibilidad de acudir a otros sistemas, sobre todo a causa del análisis lento que vengo haciendo de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y de las contradicciones en que incurre. Pensaba titular a esta reflexión más o menos como “Cuerpos, puestos, autonomía y movilidad”, pero he decidido incluir la cuestión dentro de la serie que inicié bajo el título de la carrera administrativa.

Sean cuales sean las cuestiones que vaya exponiendo, quiero que el lector sepa, aun cuando ya lo he comentado, que he sido destacado proyectista de la primera Ley de la Función Pública Valenciana, 10/1985, que apostó por un modelo de puestos de trabajo y que, desde mi punto de vista, no se desarrolló claramente en dicho sentido. Uno de los efectos que se produjo fue el de que por vía reglamentaria se aplicaron o copiaron reglamentos y soluciones estatales que estaban realmente reñidas con los principios propios de la legislación valenciana y de la organización por la que optaba y que la contradecían, de tal modo que el ejercicio de autonomía que realizó la Generalitat Valenciana, fue, primero, corregido por vía funcionarial, burocrática y de gobierno y, finalmente, mediante modificaciones a la ley, para introducir bases de la organización corporativa que presidía y preside la legislación estatal y sus bases. Bases que atendida la autonomía organizativa no eran tales.

Es cierto que cabe preguntarse si el sistema corporativo sigue siendo válido en la actualidad ya que está fragmentado en múltiples sistemas corporativos por autonomías. La razón de su posible inadecuación no proviene de su origen decimonónico, ni de su consagración en el siglo XX, sino que, para mí, radica principalmente en la descentralización actual del Estado. El cuerpo de funcionarios, si hacemos abstracción del corporativismo común a toda organización y profesión, no es otra cosa que un sistema racional y simple de organización de una Administración pública estatal y centralizada que extiende su acción a todo el territorio nacional. Constituye una agrupación de personas que realizan las mismas funciones, actividad o profesión y alcanza a los puestos de trabajo en los que se realizan. No es otra cosa; sólo cuando pasa, además, a ser una forma de defensa de los intereses del cuerpo o de sus componentes y de cooptación, crea una disfunción respecto de la organización a la que sirve y forma parte.

Otro inconveniente que tiene es que el cuerpo se conforma como un sistema cerrado que no permite el acceso al mismo sino de aquellos que siguen el proceso de selección -léase oposiciones- establecido para ello y que significa la demostración de unos conocimientos amplios en la materia que se considera necesaria para el ejercicio de la función o actividad consiguiente. De este modo, es un sistema que no valora, en principio, la experiencia y no permite que con ella, simplemente, se acceda al cuerpo. La carrera como ya he señalado en otro momento consiste ya en la superación de la oposición y la obtención de plaza, el cambio de puesto no suele suponer el de actividad, sino en todo caso el cambio de localidad. El cuerpo es la organización por excelencia de la Administración especial y coincidente con profesiones específicas que están facultadas por enseñanzas y titulaciones oficiales. No procede, en cuanto el cuerpo es una organización funcionarial, un sistema de acceso por contratación civil o laboral, sino que el procedimiento que se sigue es un proceso de legitimación para el ejercicio de funciones públicas que consiste en las pruebas selectivas, el juramento de las leyes fundamentales o Constitución y en el nombramiento por autoridad pública o política. Es un sistema que favorece a los jóvenes que han acabado una carrera, pero no propicia el cambio, por sistemas simples de provisión de puestos de trabajo o concurso de méritos, de un funcionario ya ingresado a un puesto o cuerpo diferente de aquel en el que ingresó.

Es un sistema cerrado que no permite el acceso de "extraños", pero es un sistema que permite una gran movilidad territorial y respecto de los puestos de trabajo que el cuerpo comprende. Donde la situación se hace más compleja es en la Administración general, donde antes existían las escalas. Como de ello ya he escrito no quiero repetirme. Pero lo cierto es que la creación de los Cuerpos generales acentúa el valor del puesto de trabajo ya que la actividad, al ser más general, supone variedad de funciones, actividades y conocimientos según los puestos de trabajo y la legislación que se ha de aplicar. La función común a todos los puestos sólo se obtiene por abstracción y ella llega al máximo cuando se trata de los puestos superiores de la organización y de la función directiva, se vincule ésta bien con la simple dirección de la organización o bien con la formulación y eficacia de las políticas públicas.

En esta situación ¿por qué hay que criticar que se acuda a una organización de corte corporativo por una Administración pública? Es una forma de organizarse como otra cualquiera y el corporativismo como desviación surgirá, aunque no se utilice el cuerpo como forma organizativa, por otras vías, normalmente las asociativas ¿ Por qué considerar anacrónico que se agrupen los puestos de trabajo con una misma función a efectos de selección y provisión? Y ¿que más da que se les denomine cuerpo de funcionarios o clase de puestos o como se quiera? Lo importante es: ¿nos facilita la mejor gestión de recursos humanos? ¿aprovechamos con el sistema dichos recursos del modo más racional?

El verdadero problema es que el sistema corporativo tradicional no permite el acceso a un cuerpo si no pasas por la oposición o concurso-oposición, de modo que personas bien preparadas pueden no acceder al cuerpo en el que podrían prestar muy buenos servicios. Pero ya la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, consagró que se podía acceder a un puesto de otra Administración por sistemas de provisión, pero sin que se ingresara en la nueva Administración como funcionario de ella, ni en el cuerpo de funcionarios correspondiente. Es evidente que el cuerpo en este sentido y configuración es un obstáculo irracional, al que hay que encontrar como alternativa un sistema de selección de personal profesionalizado, desconectado de los políticos y de la corrupción y del clientelismo, amiguismo y libre designación, ésta tal como hoy está configurada. Si se trata de seleccionar personas con experiencia para un puesto es indudable que el concurso es la fórmula ideal y éste, por ejemplo, en la selección está limitado a los casos que una ley determine.

Un ejemplo en Valencia es ilustrativo, el de la creación del cuerpo de letrados que sometía a exámenes y cursos a quienes venían desarrollando funciones de asesoramiento jurídico para integrarse en el cuerpo, al que se le atribuyen dichas funciones de asesoramiento, que ejercían funcionarios del nivel superior de la Administración general, licenciados en derecho, y no sólo las de defensa, sin permitir directamente una situación a extinguir. En mi caso, por razón de edad y decisión de jubilarme no me importaba la situación, pero mi experiencia, entonces, de 40 años de administrador superior, de doctor en derecho, de asesor jurídico durante 16 años, de profesor asociado de Derecho administrativo, no servían para nada, tenía que examinarme de cualquier especialidad jurídica y si suspendía hacer un curso. Es indudable que no es este el camino más racional y que no se produce el aprovechamiento de los medios con los que cuenta la Administración. Pero ello no deriva del cuerpo como forma organizativa, sino de los intereses de determinadas personas y de la ignorancia o connivencia de determinados políticos.

Nos queda referirnos al puesto de trabajo como sistema, cuestión ya tratada en parte al referirnos al puesto de trabajo como estructura y como elemento variable y en otras entradas de este blog. Por lo tanto continuaré en otra ocasión viendo la situación del puesto de trabajo en la actualidad, señalando sólo que sigo manteniendo la gran desviación que en todo caso tiene la libre designación, si bien, si nos atenemos al corporativismo, es ella su primer freno -al menos en la Comunidad Valenciana- pues aún persiste en la misma el peso del puesto de trabajo y de los principios de su primera ley de función pública y una clasificación de puestos de trabajo no basada en cuerpos sino en los sectores de Administración general o especial y en las titulaciones académicas.

4 comentarios:

  1. Andrés, no estoy tan de acuerdo en que los Cuerpos en el siglo XXI sirvan para algo. Es una racionalización de los puestos de trabajao en la Administración, eso es cierto. Pero excepto en casos muy concretos, Abogados del Estado, médicos, ¿qué ventaja obtiene la Administracion con ese sistema?. La desventaja es evidente: defensa cerrada de sus intereses, control de la forma de acceso. Pero, la ventaja en el siglo XXI no se aprecia, puesto que se supone que el reciclaje de los profesionales debe ser continuo, y no sólo basado en los conocimientos que acreditaron en el momento de acceso a las organizaciones públicas.

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  2. Rafael, como verás he dejado para más adelante tratar del puesto de trabajo,para completar mis puntos de vista.
    No estoy defendiendo la organización corporativa, pero tampoco creo que sea el problema principal.
    Espero más adelante explicar más cuestiones basadas en la experiencia que me ofreció el sistema en la Comunidad Valenciana, única en donde los cuerpos no se regulaban y en la que el puesto y la movilidad constituían principios de su legislación. También espero reflexionar sobre la situación actual atendido el contenido del Estatuto Básico del empleado público.

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  3. Yo lo que no tengo tan claro Andrés es los beneficios que dicho sistema tiene en la actualidad. En su momento, cuando se crearon, se trataba de crear una Administración de cero y se optó por esta estructura, en consonancia con el modelo burocrática. Pero hoy las demandas sociales son distintas, la velocidad a la que se mueven las cosas muy diferentes y las carreras profesionales van evolucionando de formas muy diferentes a las que tuvo el acceso en su momento. Además, cuando hoy hay una movilidad casi total en la que un Inspector de Hacienda puede ser subdirector general de promoción cultural en el exterior, o un funcionario de Correos jefe de área de asesoría jurídica en un ministerio, no le veo muha lógica. El único servicio que yo veo que hoy presta el sistema de cuerpos es la de una defensa de los intereses de sus miembros, defensa en ocasiones muy alejada de los intereses de la ciudadanía y de la Administración en su fucnión de servicio a la misma. Por ello entiendo que presentan únos inconvenientes que pesan más que sus hipotéticas ventajas.

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  4. Oscar, si me parece muy bien, lo que pasa es que el comentario mio tiene que ver con lo legislado y con la autonomía de organización de cada Administración y que las ventajas se dan para la Administración a efectos de selección y formación, que sí puede resultar beneficioso en una Administración grande o que crece y permite agrupar los puestos a estos efectos y para otorgar más movilidad, sin nuevas selecciones o pruebas. Claro que no es preciso para ello crear cuerpos.
    Sin embargo, el tema de la movilidad es más complicado y en su momento me referiré a ello.
    El ejemplo que pones y otros, yo no los valoro porque están para mí polucionados por la libre designación, que no garantiza la idoneidad, mérito y capacidad, en general y salvando los casos concretos. En la Carrera administrativa IV, verás un poco más lo que pienso.
    Pero me alegro de provocar comentarios que obliguen a seguir con la cuestión.

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