LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y SUS DISTINTAS FACETAS II

Los distintos enfoques que de la carrera administrativa destacaba en mi último comentario están presentes en el vigente Estatuto Básico del Empleado Público, como realmente ya hemos visto al tratar de la evaluación del desempeño. Ésta parece presentarse como el elemento de conexión entre el enfoque funcionarial y el organizativo. El primero, básicamente, contempla dos aspectos, el del puesto a ocupar y desempeñar y el retributivo, y el segundo se refiere a la adecuación de la persona al puesto de trabajo y su capacidad para desempeñarlo y, por tanto, para que los fines de la organización correspondiente se cumplan y sean efectivos.

En el desarrollo de la idea o concepto de la carrera administrativa influye mucho, desde mi punto de vista, la irrupción en nuestra Administración pública del puesto de trabajo como concepto legal y como elemento que se contrapone al cuerpo de funcionarios y que conlleva todo un procedimiento de análisis y clasificación de puestos y de adscripción del mismo a un cuerpo o a varios. En realidad, si lo pensamos adecuadamente, el proceso donde tiene importancia y repercusión es en el nivel alto de la organización administrativa pública, porque supone el reparto de poder en el seno de la misma. Hecho que nos evidencia el aspecto o enfoque político de la carrera administrativa, que ya no comprende sólo el interés del funcionario sino también el de los cargos políticos y del partido en el gobierno.

En la situación actual, la que el Estatuto Básico del Empleado Público deja diseñada, se conjugan o compaginan las situaciones de carrera que configuraban las leyes de 1918, 1964 y 1984, modificando la concepción del grado establecido en la última; anterior intento fallido de compaginación. La actual compaginación no contempla la antigüedad como mero sistema de ascenso categorial, ni configura al grado como seguro para el funcionario en caso de cese en los puestos de libre designación; seguro, que constituía la verdadera razón de la figura. La cual falla al modificarse la situación de los complementos retributivos basados en el puesto de trabajo, convirtiendo al complemento específico en complemento general y ordinario y no en limitado y singularizado en unos pocos puestos (los superiores de la organización y que precisaran de plena o exclusiva dedicación) De este modo el nivel de destino o el complemento de destino, base para la delimitación del grado alcanzado, dejó de tener importancia y el sistema de libre designación no sufrió mermas ni condicionó gravemente la economía presupuestaria y se siguió dejando un amplio margen a la discrecionalidad política en los nombramientos de los altos funcionarios.

La actual configuración descansa en la evaluación del desempeño, pero no se conecta con la provisión de puestos de trabajo de modo directo, quedando esta conexión al arbitrio de cada Administración pública con potestad legislativa, pero, como ya se ha apuntado, siendo competencia de cada Administración pública o ente público el establecimiento del sistema de evaluación. Sin embargo, para el funcionario y en la tradición anterior la carrera y la evaluación del mérito y capacidad, la provisión de puestos de trabajo constituía el elemento básico y principal de la carrera administrativa, tanto en su aspecto vertical como retributivo y horizontal, sobre todo desde que la antigüedad desaparece como factor puro de carrera para ser sólo factor retributivo. Es decir el procedimiento de provisión era al mismo tiempo el sistema de evaluación del desempeño y del mérito y la capacidad personal. Por ello, la provisión de puestos de trabajo constituyó y constituye aún el procedimiento más complicado de la gestión de personal o de recursos humanos y del que depende, además, el proceso de reclutamiento y selección.

En resumen, el sistema corporativo se ve alterado, en cierto modo, por el juego del puesto de trabajo, pero más en la teoría que en la realidad, pues ésta lo que nos presenta es que los cuerpos especiales en cada Administración pública se defienden, en primer lugar, mediante la adscripción de los puestos de su profesión con carácter exclusivo al cuerpo y, después, mediante la fórmula de exigir, a los procedentes de otras Administraciones públicas, que para acceder a esos puestos -por supuesto sin ingresar en el cuerpo-, es necesario que las pruebas de su acceso sean de la misma importancia, contenido y dificultad que las que a su cuerpo corresponden o se exigen. La Administración general y la libre designación son los únicos espacios que permiten la carrera administrativa por movilidad entre Administraciones públicas.

Por tanto, quede hoy manifiesta la importancia de la provisión de puestos de trabajo en la carrera administrativa, su conexión con la estructura de la función pública que se adopte por cada Administración pública y con el análisis y clasificación de puestos de trabajo y dejemos abierta la cuestión del puesto de trabajo y de la movilidad entre Administraciones públicas.