La búsqueda de los parámetros de correcta Administración se puede señalar como el segundo gran problema de los estudios administrativos –el primero es integrar a la Administración en la decisión política- y deriva de una serie de cuestiones relacionadas con la gestión pública: los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión; la operatividad de los servicios, que depende, asimismo, de los medios factores administrativos; y la conexión entre una cuestión y otra, ya que los factores administrativos que manejan las unidades orgánicas operativas deben haber sido previstos al adoptar la decisión conformadora.
Antes de referirnos brevemente a cada uno de ellos, hay que señalar que el estudio de la gestión administrativa pública busca que el Estado sea eficaz en el ejercicio de la dominación, por lo que tiene que poner en marcha una serie de medios para lograrlo. Para conseguir la eficacia en los resultados es preciso que la gestión pública, además de reflexionar sobre la vinculación entre Administración Pública y el modo en que se ejerce el poder, requiere para cumplir una función socialmente aceptable ofrecer una serie de parámetros científicos de correcta administración, al modo como lo hacen las ciencias empresariales para la Economía. La búsqueda de esos parámetros y su estudio debe realizarse en el marco de una teoría que les otorgue significado y alcance más allá de lo meramente descriptivo, con el fin de poder construir una buena gestión administrativa pública.
Se trata de lograr parámetros de actuación, de conseguir referentes, lo más precisos posible, pero no de recetas magistrales. Hoy nos encontramos con que no se ha llegado todavía a esta meta. Una buena parte de los estudios administrativos pecan, a pesar de todo, de un exceso de información, nos muestran, aunque sea de una manera parcial, cómo han sucedido las cosas y, sobre todo, quiénes han intervenido, pero no siempre son capaces de establecer parámetros proyectivos que garanticen el éxito de la gestión en futuras situaciones. Esto provoca algunas veces el escepticismo en los directivos públicos y en los políticos directamente implicados en la gestión pública sobre las bondades de los estudios no normativos de la Administración Pública. En ocasiones, esto provoca el reforzamiento del enfoque jurídico.
La reflexión sobre los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión es uno de los puntos más débiles de los estudios actuales sobre la Administración Pública. El muchas veces excesivo análisis de la realidad administrativa provoca la pérdida de visión general de los fenómenos administrativos que se estudian y el predominio de un micro-enfoque de las actuaciones administrativas, que no siempre conduce a una reflexión debida sobre los medios que se emplean en la acción pública. La ventaja de estudiar la acción administrativa desde la decisión que la hace posible, que permite conectarla con el ejercicio de la dominación, presenta el inconveniente de no tratar en profundidad el aparato de la Administración Pública, salvo como centro o arena de las relaciones políticas y sociales. Se podría decir que en los estudios orientados a la decisión política se produce un bypass entre la decisión y su resultado. Este salto se trata de suplir con la evaluación, cuyo fin es habitualmente más político que administrativo, ya que, en general, lo que pretende es comprobar la eficacia de la decisión para, en su caso, proponer su modificación.
Antes de referirnos brevemente a cada uno de ellos, hay que señalar que el estudio de la gestión administrativa pública busca que el Estado sea eficaz en el ejercicio de la dominación, por lo que tiene que poner en marcha una serie de medios para lograrlo. Para conseguir la eficacia en los resultados es preciso que la gestión pública, además de reflexionar sobre la vinculación entre Administración Pública y el modo en que se ejerce el poder, requiere para cumplir una función socialmente aceptable ofrecer una serie de parámetros científicos de correcta administración, al modo como lo hacen las ciencias empresariales para la Economía. La búsqueda de esos parámetros y su estudio debe realizarse en el marco de una teoría que les otorgue significado y alcance más allá de lo meramente descriptivo, con el fin de poder construir una buena gestión administrativa pública.
Se trata de lograr parámetros de actuación, de conseguir referentes, lo más precisos posible, pero no de recetas magistrales. Hoy nos encontramos con que no se ha llegado todavía a esta meta. Una buena parte de los estudios administrativos pecan, a pesar de todo, de un exceso de información, nos muestran, aunque sea de una manera parcial, cómo han sucedido las cosas y, sobre todo, quiénes han intervenido, pero no siempre son capaces de establecer parámetros proyectivos que garanticen el éxito de la gestión en futuras situaciones. Esto provoca algunas veces el escepticismo en los directivos públicos y en los políticos directamente implicados en la gestión pública sobre las bondades de los estudios no normativos de la Administración Pública. En ocasiones, esto provoca el reforzamiento del enfoque jurídico.
La reflexión sobre los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión es uno de los puntos más débiles de los estudios actuales sobre la Administración Pública. El muchas veces excesivo análisis de la realidad administrativa provoca la pérdida de visión general de los fenómenos administrativos que se estudian y el predominio de un micro-enfoque de las actuaciones administrativas, que no siempre conduce a una reflexión debida sobre los medios que se emplean en la acción pública. La ventaja de estudiar la acción administrativa desde la decisión que la hace posible, que permite conectarla con el ejercicio de la dominación, presenta el inconveniente de no tratar en profundidad el aparato de la Administración Pública, salvo como centro o arena de las relaciones políticas y sociales. Se podría decir que en los estudios orientados a la decisión política se produce un bypass entre la decisión y su resultado. Este salto se trata de suplir con la evaluación, cuyo fin es habitualmente más político que administrativo, ya que, en general, lo que pretende es comprobar la eficacia de la decisión para, en su caso, proponer su modificación.
Sin una reflexión sobre los medios no es posible que una decisión sea auténticamente conformadora. Es decir, sin una participación activa, no abúlica, de la Administración Pública y sus directivos en la fase de la decisión es muy probable que ésta no sea eficaz, si es que precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual. Es en la fase de la implementación donde la reflexión previa sobre los medios se perfecciona en la disposición efectiva de los factores administrativos, los medios, precisos para llevar a efecto una política pública. Son los directivos públicos los que aquí aseguran la viabilidad de la decisión, viabilidad que ellos habrán tenido que aportar en la fase decisional. Es cierto que esto supone reconocer un papel transcendente a uno de los actores del proceso decisional, pero también lo es que la Administración Pública en los países de nuestro entorno tiene atribuido principalmente este insustituible papel.
La cuestión de los factores administrativos remite a la operatividad de los servicios. El momento clave para ellos, como se ha dicho, se encuentra no en la implementación de la política pública ni en su ejecución, sino en la fase decisional. Ésta lo es desde un punto de vista político, pero para que se garantice su viabilidad se necesita enlazar con la función de apoyo a la decisión política propia de la Administración Pública. Esta función ha sido históricamente de dominio reservado de los directivos públicos profesionales.
Sobre el asunto de los factores administrativos se va a realizar aquí una última reflexión sobre su conexión con la función administrativa de mantenimiento. Uno de los problemas del micro-enfoque analíticos de la Administración Pública es que dificultan conocer con cierta profundidad el funcionamiento de las unidades analizadas. Se enfatiza en la cultura de una unidad administrativa concreta, en la combinación de los medios existentes y en cómo afecta todo ello al cumplimiento de la decisión adoptada. Pocas veces se tiene en cuenta que la Administración Pública suele estar diseñada fundamentalmente en órganos ejecutivos y en órganos de mantenimiento y éstos en modo alguno deben considerarse a priori subordinados a los ejecutivos. Esto sucede así, no porque algunos de ellos tengan un importante rango orgánico, sino porque son los órganos que facilitan la viabilidad de las unidades ejecutivas y, muy especialmente, porque algunos de ellos son los centros naturales en los que se forma la cultura organizativa, que es la que establece lo que está bien y lo que está mal en materia de gestión administrativa en una organización administrativa concreta. Por tanto, sirva como ejemplo lo anterior para señalar que la fragmentación excesiva del objeto y la no reflexión sobre los factores administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo de los fenómenos administrativos. Además, puede producir la comisión de errores en el conocimiento del objeto estudiado al estar éste incompleto. El efecto puede ser la trivialización o el desconocimiento de algunos fenómenos administrativos.
La conexión entre los medios requeridos para lograr la viabilidad de la gestión y la utilización de dichos medios mediante la combinación de los factores o medios administrativos no es automática. La cuestión hace referencia a la conformación de las Administraciones Públicas, pero, sobre todo, a la consideración del papel que ésta debe cumplir en la ejecución de las políticas públicas. Este es el momento de aclarar que no se debe deducir que el procedimiento de gestión preciso para cumplir con lo decidido deba pertenecer necesariamente a la Administración Pública. Es perfectamente posible que se prefiera la utilización del mercado o de organizaciones sociales sin fines lucrativos; aunque también la utilización del aparato administrativo público ofrece diversas variantes, ya que puede emplearse en muchos casos otra organización administrativa para ejecutar una política pública. Esto sucede no sólo porque dentro de una Administración Pública puedan utilizarse organizaciones singularizadas formalmente o no adscritas a aquélla –empresas públicas, agencias, consorcios, organismos autónomos o fundaciones-, sino porque puede preferirse utilizar a la Administración local en vez de la autonómica, o ésta en lugar de la estatal, todo ello dependiendo de la distribución formal del poder en el territorio que se haya establecido en cada momento histórico y de la decisión política que se adopte en cada caso.
Lo anterior nos lleva a que la gestión pública requiere de una serie de decisiones políticas, además de la propia de la adopción de una política pública determinada. El conjunto de decisiones condiciona y determina el resultado de la decisión política concreta. Parece lógica esta afirmación, ya que se ha venido manteniendo la naturaleza política de la Administración Pública. Es cierto que la elección de un procedimiento de gestión concreto para ejecutar una decisión es consustancial a toda organización, sea ésta pública o privada; pero no es propio de la gestión privada, en los países de nuestro entorno, que con ello se pretenda conformar a la sociedad de una manera determinada. Lo más que se pretenderá introducir o reforzar algunos valores que favorezcan la valoración institucional de la empresa, la adquisición de los productos elaborados o prestados por ella o influir en la estabilidad social y política de su entorno.
No siempre se reflexiona o se busca la transcendencia última de una acción pública concreta ni sobre las alternativas de gestión existentes para ejecutar una política pública, ni mucho menos sobre la adecuada combinación de los medios; pero que esto sea lo normal no significa que no deba hacerse notar su extraordinaria importancia para la acción política. Éstos serían los primeros “parámetros científicos sobre una correcta Administración”.
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