jueves, 22 de noviembre de 2012

LEY, REGLAMENTO Y POLÍTICAS PÚBLICAS III: La reserva de ley 2

Dejé, en la entrada anterior, para otro momento la cuestión para  de si existen o no reservas de ley por razón del interés público o general y, por tanto, no por causa de la defensa o garantía de los derechos subjetivos frente al poder público administrativo. La cuestión la planteaba, por una parte, pensando en el gasto público y, por otra, en las políticas públicas, pero en todo caso teniendo en cuenta la corrupción político-administrativa existente en España y sus consecuencias. Una de estas consecuencias puede ser, desde mi punto de vista, el reforzar el establecimiento de garantías que eviten la corrupción y hagan real la separación de poderes y, también, el ejercicio de potestades, sobre todo de las denominadas "ad intra" que normalmente constituyen una función pública o una garantía que es competencia de los funcionarios públicos y que han de surtir efectos en los expedientes administrativos y a efectos de las resoluciones administrativas y decisiones políticas. Siendo, en este punto, en el que cabe preguntarse si el establecimiento de de estas potestades y garantías se ha de realizar por norma con rango de ley, constituyendo una reserva en su favor, o en cambio es posible que se realice por vía del reglamento. 

El problema existente al respecto, es que en estos casos, formalmente, no se plantea la reserva o la competencia de la ley como un límite al poder ejecutivo en defensa y garantía de derechos subjetivos, sino de derechos colectivos o de todos los ciudadanos, que, por tanto, han de considerarse como intereses generales que constituyen un interés y un fin público a cumplir. No nos referimos a materias concretas sino a garantías procedimentales y equilibrios entre poderes o, en su caso, entre partes del mismo poder ejecutivo, Gobierno y Administración; de modo, que ambas instituciones cumplan su función y, con ello, mantengan la eficacia del sistema y eviten la corrupción, para lo que la independencia ha de ser garantizada y en el caso de los funcionarios es necesario que, tal como, dispone el artículo 103 de la Constitución, igualmente se garantice la objetividad de la administración  en defensa de los intereses públicos y el legislador  regule las garantías para la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de las funciones públicas. Imparcialidad que no puede exclusivamente ser considerada como que el funcionario no tenga interés en el asunto que tiene que resolver o participar, sino que ha de referirse a todos aquellos otros intereses que no sean los públicos. Ya en este sentido en el repetido Capítulo II de Juridicidad y organización en la Administración española decía:

"Tampoco debemos olvidar que un momento antes hemos afirmado que, desde el punto de vista de los intereses públicos y del derecho político, existen reservas de ley en el orden organizativo en las cuestiones de configuración de los poderes estatales y públicos y en los procedimientos encaminados a garantizar el sometimiento a la legalidad y a derecho en la actuación de dichos poderes (sin olvidar la cuestión de la obligación de establecer las garantías a favor de los intereses públicos y su eficacia) Lo que en definitiva nos propone concluir que el otorgamiento de potestades constituye una reserva de ley, si bien quede por abordar la cuestión de las atribuciones de potestades ad intra o en el seno de la propia Administración, o el caso de las potestades inherentes, de lo que nos ocuparemos en otro momento."

Pero ¿qué pasa si el legislador no establece estas regulaciones, procedimientos y garantías? Si esto ocurre,  por ejemplo, el propio artículo 103 de la Constitución, quedaría en simple manifestación de deseo. Además, no es posible, salvo en el caso de leyes de procedimiento administrativo o, en su caso, en una ley destinada a establecer los principios generales de la organización y actividad administrativa, que estas garantías se establezcan de modo general. Lo normal es que cada ley al regular las materias correspondientes fijen estos procedimientos y garantías, que no sólo son jurídicas sino de eficacia y racionalidad. Pero, además, resulta que desde las bases que hemos visto que se desarrolla la figura de la reserva de ley, nos encontramos, en sentido amplio, en el seno o campo que se considera de organización y discrecional y en el que se puede estimar apropiada la actuación del reglamento sin necesidad de ley previa, con lo que la ley puede efectuar una remisión y quedar la regulación a la discrecionalidad del poder político o a una actuación administrativa que a éste no moleste o perturbe. En este orden, que afecta a los límites del reglamento y a la distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes, en el trabajo y capítulo citados digo:

"También, de la distinción resulta la existencia de una concepción por la cual la organización, pues, se presenta como una materia en la que la Administración puede actuar con “independencia” de la ley. Si bien conforme a otras reservas que hemos señalado, debemos entender que en este caso se trata de la mera organización administrativa, si bien tampoco los límites o significado de esta expresión son claros. En esencia, para determinar los límites del reglamento en materia organizativa habría que atender o distinguir entre la organización social, la del poder y la administrativa, las dos primeras son objeto de reserva de ley, mientras que en la tercera habría que distinguir los aspectos jurídicos de los mera y simplemente organizativos. Sin embargo, hay que insistir, que en el concepto de organización cabe entender, por ejemplo, comprendido el procedimiento, pero que, además, éste es, también, manifestación de poder y constituye a su vez una garantía; de modo que esta organización procedimental si bien guarda aspectos reservados a la ley, como ya hemos adelantado no puede impedir, en defecto de regulación expresa o concreta, que las garantías u obligaciones que el ordenamiento jurídico establece en abstracto dejen de ser cumplidas y hechas eficaces por las Administraciones públicas y para ello se escude en la falta de dicha regulación. Por ello, cuando superamos la perspectiva del derecho subjetivo y de su garantía y contemplamos los intereses públicos y su eficacia, no puede considerarse que un reglamento de organización no pueda establecer garantías de procedimiento a favor de dicha eficacia, si bien lo ideal es que sea la norma con rango de ley la que lo haga, pues de este modo la garantía tiene mayor seguridad y permanencia; pero, repito, no se puede considerar quebrantada una reserva de ley, pues con la regulación no se estaría estableciendo límites a derechos subjetivos."

En resumen, quizá técnicamente frente a estos intereses públicos puede no ser apropiado referirse a la existencia de una reserva de ley como campo de garantía de derechos subjetivos en el que sólo el parlamento puede intervenir y en el que si no se respeta el límite por el poder ejecutivo existe una nulidad de pleno derecho, pero sí hay que considerar que, en cambio, existe una obligación del legislador de regular y actuar estableciendo la defensa de los intereses públicos y derechos colectivos y fundamentales de los ciudadanos. El incumplimiento de esta obligación, cuya causa y raíz, hay que radicar en la Constitución y si no de manera expresa y directa sí por exégesis e interpretación de la misma, ha de dar lugar a responsabilidades, pues su no exigencia y el incumplimiento sin ellas, es una de las causas principales de la corrupción general del sistema político, jurídico y social.

Nos queda, pues, abordar aún la cuestión de las políticas públicas.

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Translate

Entrada destacada

Mucho he escrito en el blog en relación a las políticas públicas y sus muchas facetas y, sobre todo, del papel que la Administración juega ...

Entradas más vistas