LOS PRESUPUESTOS Y LA RACIONALIDAD

En el magnífico Blog de Derecho Público de Sevach, que nos proporciona siempre interesantes  reflexiones jurídicas, se nos da noticia de una Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de este mes de octubre, confirmatoria de otra de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 26 de octubre de 2009. Lo que, desde la perspectiva de este blog me interesa destacar, no es el problema jurídico en sí, sino la relación que el asunto guarda con la actuación administrativa necesaria para la correcta legalidad y eficacia de los presupuestos económicos de las Administraciones públicas y que también evidencia la relación entre organización y derecho y Política, Derecho y Administración pública, sin perjuicio de que, además, también nos haga reflexionar en torno a la verdadera naturaleza de los presupuestos y su valor, o no, como ley, formal o material, especialmente en el caso del Estado. Tema que analicé en el punto 3 del Capítulo III de Juridicidad y organización en la Administración Pública española que figura en morey-abogados.com, para destacar el carácter organizativo de los presupuestos públicos y también que, como política pública general o compendio y resumen de todos los programas y políticas de una Administración pública, deben contar, previamente, con el análisis de los factores administrativos necesarios que los justifican y que garantizan la eficacia de todo lo que implican.

En el caso que nos ofrece Sevach se considera que no se han cumplido determinados artículos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto a la exigencia de una nivelación inicial, sin déficit, de los presupuestos que integran el presupuesto general, lo que implica la de éste, o en cuanto tampoco se cumplió con la incorporación como anexo del plan de inversiones coordinado, en su caso, con el programa de actuación y planes de etapas de planeamiento urbanístico, debiendo incorporar: a) La inversión prevista a realizar en cada uno de los cuatro ejercicios; b) Los ingresos por subvenciones, contribuciones especiales, cargas de urbanización, recursos patrimoniales y otros ingresos de capital que se prevean obtener en dichos ejercicios, así como una proyección del resto de los ingresos previstos en el citado período y c) Las operaciones de crédito que resulten necesarias para completar la financiación, con indicación de los costes que vayan a generar. Todo ello exigido en el artículo 166.2 del mencionado texto refundido, el cual, además, en su punto 1, también exige la unión de los anexos siguientes:

1. Los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, podrán formular los municipios y demás entidades locales de ámbito supramunicipal.
2. Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles de cuyo capital social sea titular único o partícipe mayoritario la entidad local.
3. El estado de consolidación del presupuesto de la propia entidad con el de todos los presupuestos y estados de previsión de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles.
4. El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, operaciones a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como de las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio.

Todas estas exigencias no son más que la necesaria y lógica actividad administrativa que justifica y explica la necesidad y racionalidad de los presupuestos y que garantizará su eficacia que es la de todos los derechos y obligaciones y políticas públicas que refleja y cifra. Estos y otros requisitos que las leyes establecen son la base administrativa necesaria que legitima la acción política correspondiente y  garantizan la buena administración y la eficacia general, y sirve para que el parlamento pueda controlar todo ello, y si no se realiza o resulta que es sólo un documento formal sin base real de previos estudios y análisis administrativos existe un fraude, una carencia de administración pública y una ilegalidad en consecuencia, y eso tanto en el caso de  los presupuestos municipales como en el de los estatales, aunque formalmente sean una ley, pues entiendo que los requisitos exigidos por las leyes generales que regulan la confección de los presupuestos están para ser cumplidas y que, si se incumplen, el incumplimiento puede afectar a la validez de los presupuestos con los efectos que se determinen en cada caso o puede que se afecte a la validez de actos administrativos previos lo que igualmente afecta a la validez de los presupuestos o a su eficacia.

Por eso, el carácter jurídico de los presupuestos es algo que debe de ser matizado, ya que su contenido ha de obedecer a actuaciones previamente realizadas o programadas formalmente por cada Administración, bien mediante leyes, normas, políticas, actos, contratos, convenios, planes etc., lo que en el punto que he indicado de mi trabajo Juridicidad y Organización, aun cuando referido a los derechos y obligaciones presupuestarias, me llevó a escribir:

Estas tareas preliminares a la aprobación de un proyecto, son eslabones previos al presupuesto general y al de cada departamento, organismo y órgano administrativo, pues una vez aprobado el proyecto y convertido en norma, es, a su vez, una obligación que debe configurar un programa específico e incluirse en el presupuesto general y una ficha para el anteproyecto del mismo. De tal modo que, si no se opera con estas previsiones, si no existe una organización para que resulte así, no hay eficacia y el derecho puede convertirse en una mera proclamación formal. No otra cosa cabe estimar de la definición del artículo 32 (Ley General Presupuestaria), antes reflejado, pues los Presupuestos Generales no son los constitutivos de los derechos y obligaciones de las Administraciones públicas, sino sólo su expresión cifrada y limitada al ejercicio presupuestario correspondiente. No son derecho en sí mismos sino más bien organización o factor organizativo y sistematizador de derechos y obligaciones.

El presupuesto, pues, es un factor básico para saber cómo se administra, sobre todo si se compara con las políticas y programas formalizados, aún más si lo han sido por norma con rango de ley, y precisamente el incumplimiento de las actuaciones previas necesarias para su racionalidad y garantía de eficacia es una mala administración o una carencia de administración. Ilegalidad que puede afectar a toda la actuación política y administrativa y a los ciudadanos pues en ningún modo se puede saber si las obligaciones que en ellos generan son las que corresponden, ni si el gasto público es proporcionado y racional a las necesidades y a la capacidad económica de la Administración pública correspondiente y al endeudamiento asumible. Por tanto no se puede saber si las exigencias, derechos y deberes señalados en el artículo 30 de la Constitución se cumplen.

Por todo ello, en otro momento también digo: Por eso el Presupuesto adquiere esta importancia como factor organizativo y como elemento racionalizador de toda la actividad administrativa de las Administraciones públicas, por encima de su factor jurídico y de su ejecución conforme a derecho y, sobre todo, una vez eliminado el vicio en que se incurrió al regular por Ley de Presupuestos materias que eran ajenas a su finalidad y competencia propiamente dicha y que eran propias de leyes específicas a las que venía, por tanto, a modificar. De este modo, y al seguir las Leyes de Presupuestos un procedimiento especial distinto al del resto de las leyes, entiendo que quedan destacados los aspectos organizativos de la Ley de Presupuestos, si bien, es posible que aún no se haya analizado suficientemente su carácter ejecutivo y, por tanto, subordinado a lo dispuesto en las leyes que regulan materias específicas, marcan fines a las Administraciones públicas y regulan o establecen políticas públicas y que se deduce cuando examinamos lo previsto en el antes reflejado artículo 134.5 de la Constitución. Cuestión que plantea si la Ley de Presupuestos es materialmente una Ley o no, o, por lo menos si no se corresponde con el resultado de un ejercicio técnico propio del Poder ejecutivo y no del legislativo.

Esperemos que el Derecho siga avanzando cada día más en el control de estas actuaciones políticas y administrativas que se configuran o consideran como discrecionales o incontrolables; los españoles agradecerán que la Justicia afine, por tanto, en la materia y nos garantice lo declarado en las leyes con plenitud, pero es evidente que ello sólo es posible cuando la separación de poderes está garantizada  con igual plenitud.