jueves, 9 de mayo de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La situación hasta 1964.

La normativa de 1918 que se ha analizado, es la general que rige hasta la Ley de Funcionarios Civiles del estado de 1964. En mi obra, citada en la anterior entrada, de La determinación de efectivos en le burocracia española y el comportamiento burocrático partía de una investigación de los efectivos de los cuerpos  y funcionarios superiores en el período comprendido desde los años 1940 hasta el 1975, en cuanto a su número y poder en el seno de la organización administrativa, lo que supuso el estudio de las plantillas y sus modificaciones, así como de los escalafones y relaciones de funcionarios en dicho período. Al estudiar las plantillas se analizaba cuál  y cómo era la previsión de efectivos y los motivos o causas que se alegaba respecto de su incremento. Por lo tanto, se consideró que las plantillas eran reflejo de la previsión de necesidades y de efectivos en nuestra Administración y por ello las plantillas de cuerpo, necesitadas de una norma con rango de ley para su aprobación, y su distribución mediante normas de rango inferior y presupuestos eran las fuentes principales a la hora de obtener datos. Es evidente que la plantilla no es pues de una mera relación de los puestos existentes sino que son el resultado de una previa acción administrativa de gestión de personal, de previsiones de efectivos y de dotaciones económicas. En la citada obra realizaba un resumen respecto de la estructura de la función pública española y su situación existente antes de la legislación de funcionarios de 1964.
Al respecto, se señalaba la estructura corporativa que caracteriza a nuestra función pública, la distinción básica entre cuerpos generales y cuerpos especiales o administración general y especial y, teniendo en cuenta la consideración que se realizaba de que el Cuerpo superior  era aquel en el que se exigía titulación universitaria para ingresar, se decía: Es de notar que en el período anterior a la Ley de Funcionarios Civiles de la Administración del Estado ningún Cuerpo general puede considerarse superior, según el criterio sentado con anterioridad, como cuerpo superior, puesto que no se exige exclusivamente titulación universitaria.....Por ello, resaltando que los cuerpos especiales alcanzan mayor prestigio, si bien los superiores sólo representaban el 45 por 100 del total de Cuerpos especiales, manifestaba que: Lo cierto es que los Cuerpos especiales con titulación universitaria añaden al prestigio que de por sí significa la posesión de tal grado de formación, la conquista de una organización propia y de unos derechos singulares o particulares que los van distinguiendo de los restantes; alcanzando así todavía un prestigio mayor....

Como es natural se hacía referencia al sistema de categorías y clases que ya existía con anterioridad a la legislación de 1918, lo que entendía que supuso poner el acento en él mientras que se prescindía o marginaba la existencia de los Cuerpos de funcionarios, si bien se insistía en la idea ya reflejada de que: No obstante, el sistema de categorías y clases iba a quedar rápidamente desvirtuado, ya que la verdadera base de la función pública, el Cuerpo, con la técnica de iura singularia, conseguiría retribuciones al margen de los sueldos y categorías o modificaría éstas, antes que otros cuerpos.
Por otra parte la categoría no se correspondía con el desempeño de un puesto de trabajo concreto, sino que dependió de otros factores; tales como antigüedad corrida de escalas, etc.

Por lo que corresponde a la situación jurídica o normativa se exponía la ausencia de una normativa general, al considerar las excepciones que la Ley de Bases de 1918 realizaba respecto de los funcionarios especiales y cuerpos especiales y facultativos y que se ha reflejado en anteriores entradas del blog y se consideraba que no existía un criterio o una regulación de la previsión de efectivos, puesto que de las plantillas sólo había regulación a efectos de su reducción o adaptación a las categorías y clases. Pero sí se recogía la dispersión de normas reguladoras de la fijación y modificación de las plantillas, es decir de la previsión de efectivos. Clasificar estas normas es tarea  ardua, y más aún cuando difícilmente se les puede aplicar con corrección el adjetivo de "reguladoras". En términos generales y en atención a su contenido, se pueden distinguir los siguientes tipos o clases de normas:

1) Normas que regulan el sistema de previsión de efectivos o la formación de las plantillas.
2) Normas que señalan, determinan o aprueban el número concreto de efectivos previstos. Fijan, en definitiva, las plantillas.
3) Normas que establecen o fijan plantillas o efectivos de determinados servicios u organismos, y
4) Normas que distribuyen, geográficamente y por servicios, los efectivos y plantillas.

Decía a continuación que había situaciones mixtas dentro de las cuatro enumeradas y que la ausencia de norma general, las clases de normas referidas y la posibilidad de que cada Cuerpo, Organismo, Dirección General o Ministerio, según los casos, organizara o regulara sus propias plantillas de personal, nos da idea de la gran dispersión normativa en la materia. Igualmente reseñaba la variedad de disposiciones respecto de las plantillas, que van desde la Ley a los simples acuerdos, pero en su fijación y modificación existe una reserva de ley formal, que tiene fundamento no en las plantillas en sí mismas o en la previsión de efectivos sino en el gasto público que suponen y la dotación presupuestaria que implican. De otro lado, lo normal es que los presupuestos son reflejo de lo dispuesto por una ley anterior que es la que modifica las platillas y aprueba su incremento en efectivos o en los importes retributivos, si bien hay ocasiones en que el incremento o la modificación se realiza directamente a través de la ley presupuestaria. De ello, cabe concluir que la plantilla es la que determina la dotación y no a la inversa.

Es en las normas de rango inferior, decretos, ordenes, etc., en las que se pueden ver los puestos concretos que  comprenden las plantillas, y su distribución por organismos, servicios o localidades y, con frecuencia, amortizan o crean plazas, dentro del límite crediticio de la plantilla y del número de plazas del cuerpo o plantilla. Por tanto, la situación refleja que en este aspecto nos encontramos en el considerado campo de la potestad organizatoria y de la discrecionalidad. También conviene hacer constar que las modificaciones de plantillas y su aprobación se motivan o justifican, en las leyes, en  virtud de los incrementos de tareas, las nuevas organizaciones y en las reformas y reestructuraciones, lo que supone una relación directa con la estructura y los puestos que ella implica. En el momento de la realización de mi investigación llegaba, por mi parte, a la siguiente conclusión: Toda reforma de sistemas da lugar a una reorganización administrativa que lleva consigo la aparición de nuevos organismos, que a su vez suponen un aumento de funciones. Estas, al aparejar lógicamente unas tareas a realizar, requieren para su cumplimiento de más personal o, en su caso, de una mejora en las retribuciones del personal existente, a modo de incentivo o compensación.

Otra conclusión era la de que de los datos obtenidos cabe concluir la inexistencia de factores que garantizaran la racionalidad de la previsión de efectivos. La irracionalidad de la previsión incide, por el contrario, en la organización, produciendo una distorsión de la realidad en todos los sectores de aquélla, lo que en definitiva puede tener efectos, incluso más allá de la simple organización administrativa.

Importa también decir, por su repercusión, sobre todo por poder afectar al número de personal interino y a la movilidad de los funcionarios de carrera, que se llegaba a la conclusión de que una cuarta parte de las plantillas solía no estar cubierta o sea estaba vacante,  todo ello por extrapolación con los datos de 1963 y por los de los escalafones de 1940 a  1975. El porcentaje de centralización de las plantillas (puestos en Madrid), en el año citado de 1963, era de un 27,20 por 100. El desajuste entre los efectivos previstos y los reales, se atribuía, en primer lugar al proceso selectivo o de reclutamiento, pero, en segundo, se consideraba la falta de racionalidad de la previsión y el comportamiento burocrático o intereses de los burócratas.

Esta era la situación hasta que se aprueba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964, que será la que constituya el objeto de las futuras reflexiones en torno a los puestos de trabajo y las relaciones de puestos y su dotación económica. 

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