lunes, 20 de mayo de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley de Bases de 1963 y los discursos de su presentación.

En la cuestión que es objeto de la serie de entrada dedicada al tema enunciado en el título arriba reseñado tiene especial transcendencia la reforma administrativa que se inicia con la ley de Bases de  los funcionarios civiles de Estado de 20 de julio de 1963 y el Texto articulado que la desarrolla, que siguen siendo el fundamento de muchas de las cuestiones y problemas de la función pública actuales. Los que escucharan la conferencia de Alejandro Nieto en el enlace proporcionado en la entrada ¿Reforma? ¿Qué reforma? habrán comprobado que a esta de 1963-1964, de López Rodó, la considera la reforma administrativa por antonomasia y de ella nos dice que fue participativa aunque realizada de arriba a bajo y que era ilusionada y que cambió bastante la situación. Es en esos años cuando oposito al Cuerpo Técnico y cuando ingreso en el mismo, por lo que es indudable que la doctrina que en ese período se establece y su  desarrollo posterior, en mi ejercicio profesional como funcionario, influye en mis ideas sobre la Administración y la función pública. A la hora de comprender el significado de dicha reforma y época resulta esencial no sólo ocuparse de los preceptos legales, sino también de su fundamentación en discursos, presentaciones y exposiciones de motivos.

Por ello, comenzando por la Ley de Bases de 1963 nos encontramos con el discurso de presentación en la Cortes realizado por Carrero Blanco, Ministro Subsecretario de la Presidencia, en él, ciñéndome al tema que nos ocupa y refriéndose a la situación derivada de 1918 y que ya se ha contemplado, decía:
La idea del legislador, al establecer la remuneración del funcionario público por grados o categorías que se correspondían con la función a desempeñar, fué indudablemente que por cada funcionario con categoría de Jefe de Negociado, por ejemplo, existiese un Negociado como unidad orgánica a la que servir, y como no se estableció ningún organismo que centralizase, con criterio de unidad, la política de personal, sino que cada Departamento ministerial administraba libremente el suyo, resultó en seguida una desigualdad de plantillas entre Cuerpos similares de unos Ministerios y otros, por no tener todos los mismos puestos de trabajo, lo que dió lugar a que, por razones de equidad, se fuesen aprobando plantillas que nada tenían que ver con los puestos de trabajo o que se forzasen éstos inorgánicamente para buscar una equidad de plantillas. Apoyándose en los precedentes de otros similares, en los Cuerpos se fueron consiguiendo mejoras de plantillas que ya no se ajustaban a las necesidades de su servicio, y como, por otra parte, los Cuerpos proliferaron enormemente hasta la existencia actual de 250 Cuerpos y escalas (bastantes de ellas a extinguir), cuya justificación no resulta siempre convincente, se ha llegado, al cabo de estos cuarenta y cinco años, a una situación de grave desajuste entre la ordenación de funcionarios y la realidad de los puestos de trabajo a servir.

Se alude a continuación a la insuficiencia de las retribuciones de los funcionarios a través de los presupuestos y a la fórmula de su complementación mediante el producto de las tasas por servicios y a su factor de discriminación entre unos cuerpos y otros, lo que sirve para enlazar con el otro gran tema de la época y de López Rodó: el  Plan Desarrollo económico. Se alude también a todo el esfuerzo técnico y de consulta realizado para presentar la Ley en las Cortes y en especial al sistema retributivo que se establece y el discurso adquiere un tono más político y de propaganda del régimen existente.

El otro discurso que interesa comentar es el de defensa del dictamen sobre el Proyecto de la Ley de Bases que realiza Luis Jordana de Pozas, del que destaco un punto, por afectar a la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales (la cual aún hoy tiene peso específico e influye en la clasificación de puestos y configuración del nivel directivo y superior), en el que se dice: Dos grandes objetivos de la Ley resultan así logrados: el de unificar en Cuerpos generales únicos los funcionarios que desempeñan actividades comunes al ejercicio de la actividad administrativa y el de exigir una Ley para la creación de nuevos Cuerpos especiales. Un poco más adelante ya se alude al sistema de categorías y a la reforma que les afecta directamente, diciendo: Igualmente hubo que rechazar la enmienda de que era primer firmante el citado señor Díaz Llanos, y que estaba encaminada a mantener las actuales categorías en los Cuerpos generales, con lo que se hubieran frustrado los claros designios de suprimir la antigüedad como criterio automático de promoción y de abrir paso al mérito suprimiendo los compartimentos de las categorías, causa del envejecimiento de los mandos, de rutina y de falta de estímulo. Por lo que se refiere a las plantillas, hoy denominadas relaciones de puestos de trabajo, reflejo el punto 1 de la Base VI que a ellas se refiere que decía:

Todos los centros y dependencias de la Administración del Estado formarán sus correspondientes plantillas de funcionarios, en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten, de acuerdo con las bases que se establezcan por el Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno, y que responderán a principios de productividad creciente, racionalización y mejor organización del trabajo que permitan, en su caso, una reducción de las plantillas, con la consiguiente disminución del gasto público. Del discurso del señor Jordana se conoce que la mención a los principios que he subrayado en negrita se incluye al aceptar una enmienda del señor Conde Bandrés. Aparece en conexión con los principios reseñados la alusión a la clasificación de los puestos de trabajo si bien sin apuntar en qué consiste.

Quiero, también, reflejar otro párrafo del discurso del señor Jordana, pues afecta a los puestos de directivo y a muchas de las cuestiones que éstos y el Cuerpo General Técnico y la clasificación de puestos presentarán en el futuro, en el que en referencia a éste cuerpo, se señalaba: Respecto de aquél se establece que las plazas de mayor responsabilidad habrán de ser desempeñadas por los funcionarios del mismo Cuerpo Técnico que posean diploma de directivos. Fué éste uno de los preceptos más discutidos, por entender algunos Procuradores (señores López Muñiz y García Hernández) que la provisión directa de plazas que exigían la posesión del diploma de directivo equivalía a la creación de un Cuerpo directivo, y hacía, a su juicio, innecesaria la creación del Cuerpo Administrativo, ya que las funciones de esta clase serían asumidas por los funcionarios del Técnico que no obtuviesen el citado diploma. En el debate que se suscitó quedó claramente establecido que no se trataba de la creación de un Cuerpo directivo, puesto que -si bien tal diploma era necesario para determinadas plazas- su mera posesión no daría derecho a ocuparlas, y se introdujeron en la redacción del proyecto las modificaciones necesarias para desvanecer aquellas dudas. Cosa o claridad que, sin embargo, no creo que se produjera de modo absoluto, pues la Base IV se limita a decir que la selección de aspirantes, incluso en la categoría de Técnico con diploma de directivo, se realizará mediante convocatoria libre y la práctica de las pruebas selectivas correspondientes. y fijando un turno restringido del 50 por 100 de las vacantes correspondientes a Técnicos con diploma de directivos, mediante concurso de mérito y las pruebas selectivas que se establezcan. Pienso que tal cuerpo aparecía configurado o se configuraría de hecho.

Por lo que respecta al preámbulo o exposición de motivos de la ley poco o nada dice de los puestos de trabajo y cuando se refiere a la clasificación la conecta con la proporcionalidad interna de los sueldos y así especifica que ésta es un presupuesto indeclinable para su buen funcionamiento. se impone por ello la clasificación de plazas y Cuerpos, tarea que con más detalle habrán de abordar las disposiciones que se dicten en ejecución de la presente y la asignación a cada uno de ellos de un coeficiente justo y ponderado que habrá de aplicarse sobre un sueldo base único. Existe, pues, una vinculación con las retribuciones.

Esto es lo que nos ofrece la Ley de Bases, por lo que en adelante habré de referirme al Texto articulado que la desarrolla y que, al hacerlo, la derogará, pero estimo que lo reflejado nos expone la situación y las intenciones perseguidas, al mismo tiempo que sigue conectando la reforma y las plantillas al gasto público, si bien en conexión con la racionalidad y la productividad o eficacia. 

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