viernes, 24 de mayo de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964: Plantillas orgánicas y plantillas de Cuerpo.

La Ley de Bases de 1963, objeto de mi última reflexión en torno al tema que nos ocupa, es pues el fundamento del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, del Texto o Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, que es el punto central de la reforma emprendida en dicha década. De ella me voy a entretener en los preceptos que afectan a las cuestiones, relacionadas entre sí, que constituyen el título de la serie de entradas que he emprendido. Esta Ley no tiene una verdadera exposición de motivos, de ahí que sirva como tal lo que ya he reflejado respecto de la Ley de Bases de la que trae causa, ya que lo dicho antes de las disposiciones y artículos se limita a explicar los trámites habidos para llegar al texto articulado y, en especial, a evidenciar el problema producido en cuanto a la integración de los antiguos Cuerpos técnico-administrativos en los nuevos. Me ocuparé, pues, de exponer los artículos que afectan a la cuestión de los puestos de trabajo y de las plantillas, diciendo primero que la Ley de Bases en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Primera vez, pues, que la expresión plantillas orgánicas aparece, si bien junto con la de plantillas de Cuerpos. Pues bien, en el Texto articulado esta competencia del Consejo de Ministros se recoge en el artículo 14 C) y la de proposición, al efecto, del Presidente del Gobierno en el 15.1.b). Por lo que respecta a otras competencias en la materia y los matices que presentan vemos lo siguiente.
  El artículo 16 establecía las competencias del Ministro de Hacienda y, sin perjuicio de la cuestión de la retribuciones y coeficientes multiplicadores, es destacable la competencia que le corresponde de remitir a las Cortes las plantillas de los distintos Cuerpos del Estado. Se puede deducir ya que hay una distinción entre plantillas orgánicas por cada departamento cuya tramitación o preparación corresponde a la Presidencia y unas plantillas de cuerpos en las que Hacienda tiene la competencia, pero no se establece una conexión entre ellas; de modo que, por ejemplo, se estableciera que confeccionadas o aprobadas las plantillas orgánicas se aprobarían de conformidad con los resultados de la clasificación de puestos de trabajo las plantillas de cada Cuerpo estatal, siendo estas remitidas a las Cortes por Hacienda en cuanto suponían la aprobación de un gasto. Esto resulta lógico, en cuanto el punto C) de este artículo 16 atribuye al Ministro de Hacienda cualquier medida relativa a la función pública que pueda suponer aumento de gastos, previa iniciativa de los Ministerios interesados. Creo que puedo afirmar, a la vista del proceso de las plantillas orgánicas, que analizaremos más adelante en otra entrada, que éstas son "tuteladas" por  la Presidencia del Gobierno y que se configura como elemento racionalizador de estructuras y necesidades y que  respecto a éstas existe también un aspecto de previsión y no sólo de comprobación de la realidad existente, por lo que, en su virtud, esta realidad haya de ser modificada, repercutiendo en las plantillas corporativas y en el gasto público y su distribución en materia de personal, punto que al afectar al gasto público exige la intervención del Ministerio de Hacienda. No obstante, la reforma implicaba un mayor peso de la Presidencia que era el órgano superior aglutinador del sistema, bien directamente, bien a través del Ministro Subsecretario de la Presidencia, el cual presidía otro órgano superior como era la Comisión Superior de Personal de la que dependía además el Registro de funcionarios y trabajadores al servicio de la Administración civil y la inscripción en él de cualquier funcionario o trabajador, sin la cual no se acreditaban haberes. Esta Comisión Superior de personal  era un órgano adscrito a la Presidencia, a la cual estaba atribuida la competencia en materia de personal. A la Comisión se le atribuían funciones consultivas y de coordinación, sin merma de la competencia normal de cada Departamento en en materia de personal y se decía que servía para canalizar esta competencia dentro de las normas de unidad política de personal que el Gobierno apruebe. El Director General del Tesoro y de Presupuestos era vocal nato, además de que al serlo los Subsecretarios de cada departamento ministerial, también lo era el de Hacienda.

Concretando un poco lo dicho anteriormente, hay que señalar, pues que para la aprobación de las plantillas de funcionarios o cuerpos se exige de una ley, hay una reserva formal de ley, que tiene fundamento principal en el gasto público que aparejan o la incidencia en el mismo, mientras que las plantillas orgánicas se aprueban por el Consejo de Ministros. De este modo, todo el proceso de racionalización establecido y que aún hemos de desglosar, se separa cuando hay que aprobar el gasto y entonces no es el elemento de la plantilla orgánica el que hay que contemplar sino el número de funcionarios de cada Cuerpo que de ellas o de sus modificaciones resultan y que han de configurar la plantilla de cada Cuerpo, que ha de ser aprobada por Ley y que presenta o propone a las Cortes el Ministro de Hacienda en virtud del principio de legalidad presupuestaria. De ahí que surja la distinción entre plantillas orgánicas, plantillas de cuerpo y plantillas presupuestarias. Me parece que este es un punto crucial que explica en buena parte cómo el proceso pudo haber iniciado su fracaso o su incumplimiento y desviación, puesto que mientras dependiera del poder del Presidente de turno y del Ministerio Subsecretario de la Presidencia y de la permanencia de la estructura consiguiente, la voluntad política y el poder podían ser claros, pero en cuanto las fuerzas o poderes de dividieran las luchas por dominar la estructura administrativa podían afectar a la racionalidad del sistema y a su eficacia o no. Cualquier experto sabe que la dependencia de los asuntos de personal y económicos de la Presidencia o del Ministerio de Hacienda tiene consecuencias bien distintas. Además, se producía, entonces una conexión, relación y competencia directa de Presidencia con los cuerpos generales y otra de cada Ministerio con los cuerpos especiales de él dependientes o ejercientes de funciones en las materias de su competencia, lo cual les hacía formar parte directa de sus intereses propios y singulares. Hoy estamos en un momento en que las cuestiones de personal y de organización dependen de Hacienda, por lo que la preocupación primordial será la del gasto, con pérdida de los aspectos que no sean económicos y con el predominio de un sistema individualizado de negociaciones de cada Ministerio con el de Hacienda. 

En la conclusión cuarta de mi libro sobre  la previsión de efectivos y el comportamiento burocrático que ya he citado en otras ocasiones, decía: La plantilla orgánica debía ser la base para la confección de la plantilla de cuerpo y, por otra parte, ninguna Ley de Presupuestos debería modificar plantillas de cuerpo sin que existiese una ley anterior que la autorizase. Resultaría así que debería exigirse una ley para la aprobación de la plantilla orgánica ya que como consecuencia de ésta sería fácil determinar la plantilla de cada cuerpo. Sin embargo, la posible adscripción de un puesto de trabajo a distintos Cuerpos burocráticos contribuye a la desconexión entre la plantilla orgánica y la platilla de Cuerpo. Antes, en la conclusión tercera, decía yo que Con la nueva Ley de Funcionarios Civiles del Estado, la previsión de efectivos adquiere una mayor importancia al regularse, mediante la clasificación de puestos de trabajo, cómo aquélla debe efectuarse en base a principios de racionalidad.
No obstante, la Ley, al prever la coexistencia de la "plantilla de cuerpo" con la "plantilla orgánica", sin conectar una y otra, y al exigir una ley para la aprobación de la primera y no hacerlo para la segunda, parece de nuevo dar más importancia al aumento del gasto público que la plantilla puede suponer que a la racionalidad representada por la plantilla orgánica. De este modo lo que parecía principal se convierte en accesorio. 

Se que adelanto, al reflejar esta cuestión, puntos que aún se han de tratar, pero es necesario que el lector interesado en la materia pueda ir descubriendo disfunciones y el por qué de muchos problemas vigentes, e incluso, los valencianos puedan, sin perjuicio de que en su día me ocupe de ello, analizar los que pueden nacer del Decreto 56/2013, de 3 de mayo, que establece los criterios generales para la clasificación de los puestos de trabajo y el procedimiento de elaboración y aprobación de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración de la Generalitat.

Es evidente que el proceso de previsión de efectivos y de ordenación de la estructura de puestos y plantillas se considera una cuestión técnica y organizativa de competencia del Gobierno y no del legislativo que en él delega la cuestión, pero que en cambio exige de una ley y control parlamentario  en toda cuestión con repercusión en el gasto público, lo que en definitiva, cuando no hay una Presidencia preocupada por los otros elementos o con una política pública de personal clara, determinada y firme, acaba otorgando todo el poder al Ministerio de Hacienda y a un proceso de relaciones interdepartamentales con pérdida de la racionalidad que el sistema teóricamente establecía. La realidad se impone a la utopía y el ser al deber ser y lo bueno o menos malo a lo mejor.

Seguiré, pues, con estas reflexiones y análisis, esperando que sean útiles para el estudioso, el interesado y para los futuros operadores jurídicos en la materia de la función pública y de las reformas administrativas.

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