lunes, 24 de junio de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La clasificación por niveles.

El nivel del puesto de trabajo es una cuestión que se convirtió en principal en la clasificación de puestos de trabajo por sus implicaciones retributivas y por ello en uno de los problemas de la gestión de personal en nuestras Administraciones públicas. Como ya he dicho en las entradas anteriores la determinación de los niveles de puestos de la Administración en la reforma que implicaba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado debía ser resultado del proceso de análisis y clasificación de los puestos y de la contemplación global o en conjunto de estos resultados a través del procedimiento establecido, en el que participaban las distintas juntas ministeriales, la Junta de Clasificación y la Comisión Superior de personal.

La ley antes citada se limitaba a decir en su artículo 53 1. d) que dentro de los puestos reservados a cada Cuerpo general o especial se determinaría, entre otras cosas, su nivel en la respectiva organización jerárquica. Por lo tanto, inicialmente la cuestión quedaba conectada al nivel jerárquico más que a la retribución, si bien esta segunda conexión es inevitable. Y he dicho que no es hasta el Decreto 889/1972 del Ministerio de Hacienda que se fijan los 30 niveles que siguen siendo referencia  actualmente. Pero quiero comentar una Orden de 28 de abril de 1967 por la que se establecen normas para la clasificación por niveles de los puestos de trabajo en la Administración Civil del Estado.

La Orden se dicta en cumplimiento del artículo, punto y apartado antes citados, al efecto de unificar criterios de clasificación, una vez adscritos los puestos de trabajo a los correspondientes Cuerpos de funcionarios y establecidas las plantillas orgánicas, para lo que en primer lugar establece que los puestos se clasificarán teniendo en cuenta el título o certificado mínimo exigido para el ingreso en el Cuerpo a que se adscribe teniendo en cuenta cinco escalas: A, B, C, D y E que se corresponden con los cinco niveles de estudios: Enseñanza superior universitaria o técnica; Enseñanza Técnica de Grado Medio; Bachillerato Superior; Enseñanza Media elemental y Enseñanza Primaria.

En segundo lugar, la norma establecía unos factores de valoración comunes a todas las escalas y otros específicos para cada una de ellas. Los factores comunes eran: Conocimientos especiales o profesionales que se dirigían a valorar la exigencia para el desempeño del puesto o conocimientos distintos de la formación básica exigida. Considero que era posible pues que en este criterio se tuviera en cuenta la dificultad de las oposiciones o exámenes de ingreso, programas etc., así como los cursos o formación posteriores exigidos en el puesto. Responsabilidad por relaciones, factor dirigido a valorar los contactos con otras personas y órganos, tanto en el sentido interno como externo, por lo que las relaciones con el público y representación de la Administración se consideran, así como las actividades de coordinación o las de cooperación en proyectos. Y, por último, considera el factor de Condiciones de trabajo, en el que se debía valorar la peligrosidad del puesto, teniendo en cuenta su mayor o menor gravedad, frecuencia de la exposición y los aspectos que hicieran desagradable o incómodo el desempeño de las tareas correspondientes.

En tercer lugar, la Orden describa para cada Escala de las señaladas los factores específicos. En las escalas A y B, fija tres: Responsabilidad por mando; Responsabilidad por decisiones y Naturaleza del trabajo. En el caso de la escala A, en el factor mando se considera el ámbito de actuación funcional (general, departamental o de Centro directivo), el ámbito territorial (nacional; regional o provincial y local) y el tipo de mando ejercido según el nivel de formación y/o el número de subordinados. Mientras que en la escala B) lo que considera es el nivel de la unidad (Servicio, Sección, Negociado, etc.) y el tipo de mando ejercido según el nivel de formación y/o el número de subordinados. Se nos muestra, pues, una distinción entre las clases de unidades que se corresponden con niveles de jerarquía orgánica y el nivel de cada puesto de trabajo en sí y, en consecuencia, la posibilidad de que unidades del mismo nivel orgánico pudieran ser clasificadas en niveles diferentes de puesto. Por lo que respecta a la responsabilidad por decisiones, en la escala A se valora su transcendencia económica, jurídica o moral para la Administración o para terceros considerando la autonomía y responsabilidad en su elaboración, el control establecido sobre el puesto y el grado de tipificación de las normas o métodos de actuación existentes. En la escala B) se tiene en cuenta el alcance o transcendencia atendiendo sólo al último de los puntos considerados en la escala A; es decir, de acuerdo con el control ejercido sobre el puesto y el grado de tipificación de las normas o métodos de actuación existentes. Por lo que respecta a la naturaleza del trabajo, en ambos casos se trata de valorar la dificultad existente en el trabajo, la necesidad de resolver asuntos complejos, la  necesidad de eficacia, las instrucciones dadas para la ejecución de las tareas y el grado de iniciativa personal para completarlas debidamente. Por tanto, al considerar los mismos puntos o aspectos en ambas escalas es lógico que la diferencias vengan dadas por los dos factores anteriores de mando y decisión.

Antes de analizar el resto de las escalas y sus factores específicos es de notar que parte de la valoración que implican estos factores, en especial el de la naturaleza del trabajo, conlleva una evaluación de la actuación de quien en el momento del análisis del puesto lo desempeña o de la que realiza su superior o el analista, ya que se tienen en cuenta resultados y actuaciones, como por ejemplo las instrucciones dadas y la iniciativa personal, lo que evidencia, como con anterioridad he señalado en otras entradas, que existe una estrecha relación entre el puesto y la persona que lo desempeña y que una persona puede elevar el nivel de un puesto de trabajo y otra bajarlo o incluso destruirlo. La evaluación del desempeño y la clasificación del desempeño se conectan y además se muestran como actividades que han de ser permanentes además de conectadas, exigiendo que el evaluador sea conocedor de las actuaciones a valorar o experto en ellas.

En las escalas C y D los factores a valorar son la Responsabilidad por mando y la Responsabilidad económica y por material. La primera tiene en cuenta el nivel de formación, de modo que al ser distinto en cada escala ya comporta la diferencia entra ambas responsabilidades y tareas a desarrollar, de modo que éstas determinan el nivel de la responsabilidad. El segundo factor se define por igual para ambas escalas con lo que de nuevo el nivel del título y las diferencias que ello implica o debe  de implicar, marcan las actuaciones y la responsabilidad en cada caso. El factor considera: la responsabilidad inherente al puesto por manejo y custodia de documentos, material o valores económicos, de acuerdo con su importancia y la facultad conferida al puesto de poder disponer o usar de los mismos.
Con el fin de poder concretar la importancia de este factor, debe tenerse en cuenta el control funcional ejercido por la organización (total, general o de resultados) sobre el puesto.

También partiendo de este caso quiero resaltar que son todos los factores los que se consideran y que por ello había que considerar muy difícil que el nivel resultante pudiera ser el mismo en escalas diferentes, sin descartar que teniendo en cuenta que se trata de valorar en parte lo realizado por el titular de un puesto, se pudiera dar el caso de un funcionario situado en una escala que viniera realizando funciones o actuaciones y responsabilidades de un escala superior de titulación, lo que produciría en buena teoría la clasificación en la escala superior o la consideración de que el puesto pudiera ser desempeñado pos funcionarios de distinto nivel de titulación. Pero el sistema implicaba como he señalado la atribución en principio a un cuerpo de funcionarios, pero la cuestión de la descripción múltiple y su falta de concreción respecto a los casos en que pudiera corresponder deja una vía abierta a la especulación en este terreno. Sólo las plantillas orgánicas nos pueden ofrecer una respuesta en cuanto a la producción o no de esta posible adscripción doble en el sistema diseñado en 1964.

Por último, en la escala E se establecían tres factores: Responsabilidad por mando que consideraba el nivel de formación y/o el número de subordinados. Esfuerzo físico considerando su intensidad y la mayor o menor frecuencia. Al poner esto me viene a la memoria el hecho de que en el cuerpo subalterno existía la escala femenina y que este elemento a valorar podía suponer que puestos de esfuerzo físico importante pudieran no ser considerados como propios de la misma. En último lugar se consideraba la Responsabilidad económica y por material.

En resumen, conocimientos, formación, relaciones y su importancia y responsabilidad, mando, nivel de las decisiones y responsabilidad, condiciones y naturaleza del trabajo en complejidad, eficacia exigida y dirección de subordinados, responsabilidad económica y por materias, son los factores a analizar que determinan para cada nivel de titulación la clasificación de los puestos. De modo que la Orden en su artículo 6º decía que la Presidencia del Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de personal, establecería y comunicaría a cada Departamento los grados que deben distinguirse respecto de cada factor y su valor en puntos y el 7º decía que la valoración de los puestos en cada escala se proponía por la Junta de Clasificación de cada Ministerio y se aprobaba por la Presidencia del Gobierno, previo informe de la Comisión Interministerial para la Coordinación de Puestos de Trabajo y la Comisión Superior de Personal. El artículo 8º aún decía que, una vez realizada la valoración en índices de los puestos de trabajo, la Presidencia de Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de personal, determinaría y definiría los niveles generales que deban distinguir cada una de las escalas.

La Orden revela un sistema complejo y un procedimiento que inicialmente se produce una vez adscritos los puestos de trabajo y establecidas las plantillas. En buena lógica hay que entender que establecidas no es aprobadas, puesto que los factores que determinan el nivel de los puestos no se han valorado y dichos niveles han de figurar en las plantillas orgánicas. Nada se puede concluir de los resultados y aplicación de esta orden si no es, como he dicho, contemplando las plantillas, que no figuran publicadas, pero esto ya forma parte de la realidad de lo ocurrido. Baste con recordar que los niveles de los puestos no vuelven a aparecer hasta el mencionado Decreto 889/1972  que regula las retribuciones complementarias de los funcionarios del Estado y para determinar el nivel del complemento de destino que según la Ley de 1964 ( artículo 98.2) y el propio Decreto correspondía a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. La verdad es que esta definición del complemento de destino desde mi punto de vista no se corresponde con la atribución generalizada resultante de hecho y con los 30 niveles y puntos que fija el Decreto, sin distinguir entre las escalas de titulación, cosa que con los años hubo que hacer. De otro lado, el Decreto en su artículo tercero decía que los funcionarios que presten una jornada menor que la normal no tendrán derecho a percibir complemento de destino, excepto cuando la índole de su función implique jornada reducida, en cuyo caso se disminuirá en la misma proporción que el sueldo. Hay que tener en cuenta que también existía el complemento de dedicación especial y que en consecuencia la jornada laboral podía ser normal y reducida y la dedicación especial suponía una jornada mayor que la normal. No hay conexión en este decreto con la clasificación de puestos y su papel en la definición de los complementos, como tampoco la había en la Ley de Retribuciones  de 4 de mayo de 1965, lo que nos indica que aún en los momentos de más poder de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda ha aplicado los propios criterios económicos de la función pública al margen de la reforma en la organización de la misma. De modo que, en este caso también las retribuciones complementarias no nacen del análisis y clasificación del puesto de trabajo; es decir, de la investigación de la realidad, sino que supone el encaje en uno de los niveles o complementos previamente establecidos legalmente.

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