domingo, 2 de junio de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La ley de 1964 y la clasificación de puestos de trabajo 2.

Acababa la entrada anterior apuntando el problema que presentaba la clasificación de puestos de trabajo en 1964 en cuanto se deduce del sistema establecido que existía en ella la necesidad de limitar la presencia burocrática de los cuerpos especiales en el nivel denominado como burocrático, pero antes de profundizar en este tema se ha atender a las cuestiones que implicaba la citada clasificación a la vista de lo reflejado del texto legal de 1964. Había que analizar cada puesto para clasificarlo y ello, si se contemplan las reglas del artículo 53, tiene una primera consideración del analista si se sigue la lógica de lo dispuesto: ¿este puesto es de carácter predominantemente burocrático o propio de una especialidad? Para no entrar en lo que es especial o no o en lo que es burocrático o no, la realidad es que esta pregunta se reduce a ¿este puesto es propio de un Cuerpo general o de un cuerpo especial? y ¿de cuál?  si bien también podía preguntarse ¿de cuáles? a la vista de la regla e) del artículo que admite que haya puestos que puedan ser clasificados indistintamente a varios cuerpos.

Una vez decidido esto según la regla d) había que determinar las características singulares de cada puesto ¿Viene de aquí toda la actual teoría o clases de los puestos singulares o base o tipo (denominación esta última que acuña el Decreto 56/2013 de la Generalidad Valenciana)? Además también se habían de determinar las condiciones de ejercicio y el nivel en la respectiva organización. Pero ¿qué nivel podía ser ese?
 Para considerar el nivel o niveles hay que partir ya no de las categorías sino de los puestos existentes en el momento de entrada en vigencia de la ley y tener en cuenta que el Cuerpo administrativo no existía y que tanto sus componentes como el cuerpo auxiliar van a depender de la clasificación de puestos y que sus retribuciones y, en tanto no se apruebe el nuevo sistema retributivo, van a partir de la situación anterior y de los ascensos que se van concediendo. Por tanto, teniendo en cuenta que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado sólo se ocupaba de los puestos del nivel superior y de contacto con la zona de nombramiento político, hay que considerar el artículo 2º de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que decía: La creación, modificación, refundición o supresión de Servicios, Secciones, Negociados y niveles asimilados se realizará por Orden del titular del Departamento respectivo.....En consecuencia, este artículo nos evidencia las clases de puestos administrativos existentes o los órganos administrativos propiamente dichos que contienen puestos de trabajo y que tienen una jefatura que los dirige y que están jerarquizados.

El análisis de puestos de trabajo y su clasificación, pues, había de tener en cuenta la existencia de estos órganos y dentro de ellos considerar si existían otros niveles posibles o si era posible establecer otros órganos administrativos diferentes y evidentemente debía desarrollarse en un proceso que llevaba tiempo y de acuerdo con los principios señalados anteriormente. Este tiempo era el que exigiesen las tareas de análisis y clasificación y no el que supone la aprobación de un reglamento que simplemente ofrece una regulación del deber ser y que no produce efectos inmediatos, en cambio las plantillas orgánicas eran el resultado de una suma de actos y hechos que se manifestaban en ellas como una relación de puestos con los requisitos o elementos componentes de los mismos que ya se han reflejado: Cuerpo al que se reserva el puesto, que implicaba la previa consideración de las funciones y tareas que en ellos se realiza en correspondencia con las de los cuerpos existentes, distinguiendo las comunes o generales o burocráticas de las especiales. Responsabilidad que cada puesto determinaba y en especial la que implicaba la exigencia del diploma de directivo. Características singulares; condiciones de ejercicio (titularidad, experiencia, conocimientos, dedicación, etc.) y nivel jerárquico.

Conviene, pues, contemplar el contenido del Decreto 865/1964, de 9 de abril, por el que se establecen las bases para la clasificación de puestos de trabajo y formación de las plantillas orgánicas, a pesar de que ello alargue esta serie de entradas, pero de modo que el estudioso o interesado en el tema pueda abarcar todo el proceso que conduce a la situación vigente y a los problemas de la gestión de personal en las Administraciones Públicas. El decreto contiene muchos aspectos, pero lo primero que nos presenta es la justificación de las bases que dicta (es decir, la causa o razón para las mismas) y junto con el fundamento en los artículos 23 (Cuerpos generales y Cuerpos especiales) y 53 ya analizados, también recoge otros que exigen la clasificación de puestos. Así, respecto del artículo 98 dice que establece, entre los derechos económicos de los funcionarios, un complemento de sueldo por destino para los que ocupen puestos de trabajo que requieran una especial preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Para alcanzar ambas finalidades es necesaria una clasificación general que poniendo de manifiesto las circunstancias especiales a que se refiere el artículo cincuenta y tres permita atribuir a cada puesto un nivel o grado  de responsabilidad o dificultad. Aquí se ofrece al afectar a las retribuciones una conexión con el presupuesto. Otro de los  artículos que cita es el 56 por la necesidad de determinar los puestos de libre designación y al efecto dice que: El estudio y análisis de los puestos que se ha de realizar permitirá conocer las peculiaridades que hagan aconsejable dicha calificación excepcional. Los puntos que subrayo en negrita lo son para destacar que, como es lógico, el legislador no sabía con certeza o precisión cuáles eran esos puestos y que la Administración tampoco, siendo preciso el estudio y el análisis de algo que, además, era excepcional, lo que nos permite valorar esta postura racional y que, de haberse realizado plenamente, hubiera permitido un desarrollo técnico y normativo que fuera determinante de las condiciones o requisitos para que un puesto fuera de libre designación, así como un factor contribuyente a la seguridad jurídica en la materia, impidiendo la arbitrariedad y caprichos actuales con desequilibrio evidente de las funciones públicas y garantías jurídicas de los actos y resoluciones administrativas.

También esta justificación cita el artículo 78 que exige la determinación de los puestos que han de tener una jornada distinta a la normal y los 98 y 99 que regulan el complemento de sueldo de dedicación especial diciendo que: requieren asimismo una clasificación de los puestos de trabajo, según la dedicación que exigen, la cual viene determinada por su carga de trabajo y por otras circunstancias, como la incompatibilidad y el aislamiento, que impiden el ejercicio de otra actividad. Se nos muestra de nuevo la conexión con las retribuciones y, por tanto, con el presupuesto y también que, en el análisis de los puestos, la carga de trabajo es un factor a considerar no sólo para determinar su necesidad sino también para establecer el régimen de dedicación del funcionario y la incompatibilidad. Recordemos además que se trata de reducir y racionalizar las plantillas, por lo que analizado cada puesto es evidente que había que realizar un análisis conjunto de cada organización para suprimir o no puestos, para equilibrar las cargas de trabajo o establecer un régimen de mayor dedicación antes que crear o dotar nuevos puestos. La justificación concluía con un párrafo que revela lo ya dicho por mí anteriormente que: Las clasificaciones realizadas de acuerdo con estos preceptos constituyen datos necesarios para formar las plantillas orgánicas de los distintos Centros Y Dependencias de la Administración, según dispone el artículo cincuenta y dos de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del estado. En definitiva una plantilla racional será la consecuencia obligada de aquellas clasificaciones previas.

Cuando se considera o discute hoy sobre la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo y se les otorga la de reglamentos, con las ventajas e inconvenientes que ello supone, no puede perderse de vista que, salvo el nombre de la "consecuencia", la teoría de su necesidad y labor técnica y científica permanece, pues constituye el factor de racionalidad,  de utilidad y de eficacia exigible en la buena gestión y administración, si bien es un proceso técnico reñido con el "tiempo político" y la necesidad de efecto inmediato con tintes electorales que hoy parece afectar a toda ley, norma, decisión o reforma. En la siguiente entrada analizaré el procedimiento que las bases de la clasificación establecían y que comprendían: la descripción de los puestos, la clasificación y los criterios de racionalización. Sin perjuicio de la realidad que con posterioridad se haya mostrado sobre la efectividad del sistema establecido por la Ley articulada y las disposiciones en su aplicación, no puedo resistirme a comparar la rapidez y el detalle en el desarrollo de dicha ley en los aspectos básicos de la reforma con la ofrecida en la actualidad con un tema como la evaluación del desempeño, establecida sin previsiones y quizá sin conocimientos exactos, y quizá comparable en importancia o repercusión con la del análisis y clasificación de puestos.


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