lunes, 10 de junio de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El procedimiento de clasificación en 1964. 2 y la adscripción indistinta de puestos.

El Decreto 865/1964, tras los puntos dedicados a sentar las bases de la descripción de los puestos, contiene un segundo apartado dedicado a la Clasificación que comprende los artículos 10 a 18 y en consideración de los cuales hemos visto, en la entrada anterior dedicada al tema, parte del cuestionario que se configura para llevar a cabo la clasificación. De los nueve artículos que comprende el apartado y de su lectura, sobre todo en los seis primeros, queda clara la íntima conexión que la clasificación de puestos tenía con la atribución de los mismos a los Cuerpos de funcionarios, por lo que el determinar, una vez analizado el puesto, a qué cuerpo correspondía era la cuestión principal o básica. Así el punto diez establecía: Las propuestas de clasificación incluirán la adscripción de cada puesto al Cuerpo o  Cuerpos de funcionarios a que corresponda, grado de responsabilidad o dificultad de sus funciones, grado de  dedicación que exigen y forma de provisión adecuada. Para mí, puesto que en dichas fechas acababa de superar las oposiciones o estaba en vías de conseguirlo, ya que en octubre de 1964 ingresaba en la Escuela de Alcalá de Henares, la cuestión era principal no sólo por el procedimiento a seguir y la lógica de la estructura corporativa de la Administración pública española, sino porque la reforma tenía el objetivo de configurar los cuerpos generales y de separar la administración general de la especial, lo que generaba una situación de tensión en cada ministerio con los cuerpos especiales que veían amenazado su poder en el seno de la organización, por lo que hoy no me cabe duda de que esa posible adscripción de puestos a más de un cuerpo ha supuesto uno de los puntos que complicó el procedimiento y finalmente ha influido en la situación actual del ápice superior de nuestra función pública y en la gestión de personal. Por ello, el desentrañar la intención del legislador o los casos que contemplaba al permitir o considerar la adscripción varia o múltiple es un punto importante. Veremos si del Decreto y la Orden que le sigue, así como de las instrucciones que contiene el cuestionario para la clasificación se puede sacar algo en limpio.


De la lectura de puntos doce, trece y catorce del Decreto podemos considerar tres pautas o criterios esenciales para atribuir los puestos a los cuerpos. Primero las funciones a realizar o, como dice el texto, la naturaleza de las funciones; segundo que se han de seguir los criterios establecidos por los artículos 23, 24 y 53 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y, tercero, que en el caso de que el puesto tenga atribuídas funciones de naturaleza heterogénea serán adscritos al Cuerpo que reúna los requisitos de formación indispensable para su ejercicio, siempre que no sea posible separar las funciones atribuyéndolas a puestos distintos. De la consideración unitaria o combinada de estas pautas, si no fuera por la regla que permite señalar puestos de desempeño indistinto por funcionarios de diversos Cuerpos, lo normal es que cada puesto fuera atribuible a un sólo Cuerpo, teniendo en cuenta que los puestos con diploma de directivo lo eran dentro del Cuerpo General Técnico o directamente por oposición y que no correspondían en los cuerpos especiales. Por ello es importante, reiterar lo que establecen los artículos de la Ley antes citados.

El artículo 23 es el que atribuye a los Cuerpos generales el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa con las excepciones que resulten de los artículos dedicados a las plantillas orgánicas y clasificación (artículos 52 y 53)  en cuanto de ella resulte una reserva de plazas en favor de otras clases de funcionarios. El artículo 53 parece pues punto clave para tratar de dilucidar si hay otras clases de funcionarios que puedan desarrollar funciones comunes, pero les adelanto que no nos aclara nada, por lo que es la clasificación de puestos la que debía determinar si hay plazas reservadas a otras clases de funcionarios (lo que subrayo puesto que no dice "cuerpos") Hay que considerar pues que se refiere a plazas que normalmente se reservarían o correspondían a cuerpos generales. Un poco más adelante ofreceré la opinión que en este momento tengo al respecto.

El artículo 24 es el que describe lo que son los funcionarios de Cuerpos especiales y que los identifica con aquellos que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les esté encomendada. El último punto del artículo nos evidencia que las tareas de los funcionarios especiales también pueden ser administrativas, pero naturalmente especiales y no comunes.

El artículo 53 atribuye los puestos de carácter predominantemente burocrático a los funcionarios de cuerpos generales y dentro del Técnico prevé el diploma de directivo y es el que igualmente prevé la determinación de puestos de trabajo que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos.


En consecuencia, dada la firme separación entre administración general y administración especial, no podía haber adscripción indistinta de un cuerpo especial o funcionario especial para funciones comunes administrativas ni en el nivel directivo, ni de un funcionario general en funciones especiales. La adscripción indistinta sólo se puede concebir, conforme a los preceptos señalados, dentro de cada uno de estos sectores y no entre ellos. Por ello la excepción que contempla el artículo 23, podía referirse, por ejemplo a los cuerpos declarados a extinguir y así una plaza ser referida al Cuerpo General Técnico y también a la Escala Técnico - Administrativa a extinguir de un determinado ministerio y en el seno de su organización. Lo mismo podía darse entre el Cuerpo Administrativo y las citadas escalas a extinguir. Este tipo de adscripción estaba sujeta a extinguirse lo mismo que la situación transitoria que la determinaba. Otra posibilidad que ofrecía el sistema es que a través de la clasificación y atendiendo a que las funciones fueran propias de una profesión o título académico, por ejemplo los puestos de arquitectos, en que existía más de un cuerpo, fueran adscritos indistintamente a uno y otro de los existentes. No contemplo la posibilidad de que un puesto fuera atribuido a más de un Cuerpo general, ya que el artículo o punto 14, segundo párrafo, obligaba a decidirse en favor de un sólo cuerpo. Esta es mi opinión hoy, a falta de tener más datos o contar con testimonios históricos de quienes formaron parte de las Juntas de Clasificación. Estamos pues en lo que nos ofrece la norma o la teoría que ella contiene, otra cosa será la realidad resultante en las plantillas orgánicas.

De otro lado, el punto quince del Decreto 865 contempla el caso de puestos que pueden ser calificados como especiales  cuando requieran una especialización o tipo de conocimientos que haga imposible su desempeño por los funcionarios de los distintos Cuerpos de la Administración, sin otra cualificación que la que se desprende su pertenencia a los mismos, deberá clasificarse el puesto como especial. En tal caso se determinará la titulación y conocimientos que hayan de exigirse a quien lo ocupe y demás circunstancias que puedan contribuir a su valoración relativa. Este punto hay que interpretarlo teniendo en cuenta que el puesto contemplado es de funcionario atendiendo a los conceptos de funcionario que la Ley de funcionarios nos muestra en su artículo  1º y el de los trabajadores que contemplaba el artículo 7 º, para los que nada decían los preceptos reguladores de  las plantillas y la clasificación y, por tanto, las bases de ésta. Cuestión que pide mayor reflexión pero que sigue apuntando a los problemas de corte corporativo que le ley trataba de solucionar. En consecuencia afectaba a puestos sujetos a una relación de derecho administrativo y que en su caso de multiplicarse por más debían, en buena lógica, dar lugar a la creación de un cuerpo especial. Mientras tanto eran simples puestos.

La múltiple adscripción conforme a todo lo dicho no parecía tener mucho campo y presentaba un carácter transitorio.

El apartado dedicado a la clasificación en sus tres últimos puntos o artículos 16 a 18, nos pone en relación con que el grado de dificultad y responsabilidad de los puestos mediante un sistema objetivo ha de permitir encuadrar en una escala general de niveles; luego, la clasificación debía permitir la fijación de esta escala (pero la escala se fijó en 1972 por el Ministerio de Hacienda al regular las retribuciones complementarias sin conexión a la clasificación de puestos)También tenía que establecer la dedicación exigida en cada puesto que debía venir determinada por su carga de trabajo y otras circunstancias como la incompatibilidad y aislamiento. Finalmente, según el carácter de las funciones se debían determinar los puestos que habían de excluirse del régimen general de concursos a los efectos de la libre designación. Me interesa resaltar que son las funciones las que determinan la libre designación y no el nivel del puesto como ocurre en buena parte de nuestra realidad actual y según comunidades autónomas.

Esto nos ha ofrecido el apartado dedicado a la clasificación en el Decreto 865/1964 y la Orden de 30 de junio del mismo año y sus instrucciones. En otra entrada analizaré los Criterios de racionalidad que considera el Decreto.

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