viernes, 1 de abril de 2016

LA RELACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON LA NORMA Y LA BUROCRACIA II

Dejaba en la última entrada, para más adelante, el desarrollar o analizar el papel del funcionario respecto de las normas de rango inferior a la ley, pero apuntaba que en el nivel superior y al formalizar las políticas públicas, ya se decidía el rango de la norma; de modo que, si se aprueba una ley, lo normal es que se hayan decidido o dejado una serie de cuestiones que se desarrollarán mediante reglamentos, y en otras entradas más antiguas (sobre todo en la de ¿La Ley lo puede todo?) ya dejaba entrever que esta decisión podía realizarse por razones o motivos bastardos. O sea, bien para evitar reclamaciones futuras, bien para ejercer un poder discrecional posterior a la ley, u otros motivos similares. En ello, pues, intervienen los funcionarios y ya no sólo los de nivel superior, sino los de nivel alto y medio, según el comportamiento burocrático les permita hacerlo.

Pero el reglamento no es sólo una norma de desarrollo de la ley respecto de los detalles en que ésta no conviene que entre, porque la materia o aspectos correspondientes pueden estar sujetos a variaciones o cambios por depender, en cierto modo, más de criterios de oportunidad o conveniencia, sino que mantiene claros contenidos organizativos y no sólo porque existan los denominados reglamentos orgánicos que regulan la estructura orgánica y las competencias de cada órgano, sino porque en el desarrollo de la materia está implícita una dirección o determinación de la conducta de los funcionarios y de sus decisiones; delimitando, en cierta manera,  la legalidad o señalando las posibles alternativas y, con ello, abriendo campos de discrecionalidad- a no confundir con la arbitrariedad-, ya que aquélla sólo puede producirse en el seno del principio de legalidad y con sometimiento a la ley y el Derecho. Visto este aspecto del reglamento, fácilmente se comprende que respecto del mismo los funcionarios desarrollan una actividad más directa en su aplicación e interpretación y en ello su conducta puede ser muy variada, dependiendo de su formación, de su mayor o menor neutralidad y de su ética. Esta actividad o labor alcanza a muchos más funcionarios que en el caso de la proyección de normas con rango de ley, sin perjuicio de que cualquier funcionario con experiencia administrativa pueda colaborar en dicha proyección aportando información sobre los efectos habidos por las normas vigentes y los posibles a producirse con la que se proyecta. Esto nos evidencia, pues, que es muy importante cómo se regule y desarrolle la función pública y su profesionalidad y neutralidad; así como que la formación jurídica es muy importante respecto de los funcionarios que ocupan puestos en los que es necesaria una decisión, informe o aplicación de la norma.

Al ser el reglamento una forma de dirigir la actividad funcionarial o de indicación de lo que corresponde hacer, se convierte en un arma para unificar conductas o interpretaciones, sin perjuicio de que además exista la de las circulares e instrucciones. Y en esta forma de dirigir puede producirse, pues, una reducción de las alternativas legales, jurídicas y prácticas, e incluso una mala interpretación de la ley o del Derecho, poniendo al funcionario, cuando está bien preparado técnicamente, en posibles situaciones difíciles, si interpreta que el reglamento es contrario o no se ajusta a los principios de la ley; de modo que, tenga que actuar aplicando la ley y no el reglamento, para lo que es necesario que alegue los motivos correspondientes, cosa que no todos pueden hacer, sino, en principio, sólo aquellos que realizan informes o propuestas de resolución; con lo que en los restantes casos sólo queda la vía interna del comentario y el sometimiento a la decisión del superior o a la jerarquía y sin que quede constancia formal de la posible interpretación contraria o distinta a la que finalmente se adopte. Incluso, aquellos que pueden realizar la interpretación contraria al reglamento y apuntar su inaplicación, pueden verse afectados negativamente en el juicio de sus superiores, sobre todo cuando el propio reglamento obedeció a evitar determinadas interpretaciones o aplicaciones de la ley. Lo que indica que, a veces, el reglamento es un instrumento dirigido a fines distintos de los que le corresponden y que refleja conductas politizadas o burocráticas, éstas en su sentido negativo. Se nos descubre todo un juego que puede darse en el seno de la Administración y su actividad y que influye en sus decisiones y que puede afectar negativamente a los intereses públicos y a los derechos de los ciudadanos y de los propios funcionarios. Una vez más surge la necesidad de una función pública neutral y formada plenamente y sometida estrictamente al mérito y la capacidad y su ajuste a cada puesto concreto y no sólo a las funciones generales de un cuerpo, que también.

No sé si he acertado a exponer todos los aspectos que pueden existir o que yo conozca, puede que me deje alguno, pero como la extensión habitual de mis entradas está prácticamente cubierta, sólo quiero resaltar o insistir que en esos intereses bastardos que el reglamento, e incluso la ley, pueden recoger, están los de los propios funcionarios. De otro lado, en este aspecto, quiero poner de manifiesto otra intervención que los funcionarios pueden tener respecto de las normas que es la que se realiza a través de los sindicatos, la cual guarda aspectos singulares y propios. En la intervención de los sindicatos, en principio formalmente, en las negociaciones de sus condiciones de empleo o en las normas que les afectan a los trabajadores, hay un fuerte aspecto político, ya que los más importantes de los sindicatos son apéndices de partidos políticos y tienen fuertes burocracias que actúan más allá de la voluntad de sus afiliados y en buena parte apoyando las conveniencias o intereses del partido, los de su aparato burocrático, o sólo los de una clase de los funcionarios y no de la totalidad. Además, por definición, son un cuerpo que no se dirige a la defensa de los intereses públicos sino formalmente a los de sus afiliados, que, además, no son uniformes sino que incluso pueden estar encontrados entre sí; ello creo que suele dar como resultado que los que vienen a ser defendidos o reconocidos son los de los funcionarios de nivel medio bajo y del inferior y, normalmente, más bien los económicos y con tendencias a una nivelación igualitaria que no comprende, finalmente, los intereses de los funcionarios superiores y, en consecuencia, que no se sujetan realmente a un sistema de mérito y capacidad. No son los intereses públicos su fin ni objeto de defensa. El factor político hace que exista una tendencia a contentar a los sindicatos, con la consecuente influencia negativa respecto del principio de legalidad, de la estructura y organización administrativas y en el gasto público finalmente.

En fin, todo un mundo, del que el simple ciudadano no es plenamente consciente y que afecta de modo muy claro a los intereses públicos -definiéndolos de modo espurio-y en el contenido normativo y en el principio de legalidad, en su interpretación más amplia, que comprende los principios generales del derecho y el Derecho en general, como ordenamiento jurídico completo.

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