martes, 22 de marzo de 2016

LA RELACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON LA NORMA Y LA BUROCRACIA I

Parte de lo que voy a tratar hoy ya se apuntó en la entrada titulada la ¿la Ley lo puede todo? al referirme a la remisión a la ley de asuntos propios del reglamento y las consecuencias a que ello pueda llegar. Por lo que hace al tema general apuntado para hoy, es evidente que la primera relación del funcionario con la ley, la norma o el Derecho es el sometimiento que debe a la misma, de acuerdo con el artículo 103. 1 de la Constitución. Pero ni siquiera este sometimiento es una cuestión clara o siempre sencilla, pues las normas sean del rango que sean admiten interpretaciones o posiciones distintas ante lo que disponen o respecto de la forma de su aplicación y eficacia. De otro lado, funcionarios los hay de muchas clases y con distintas funciones, niveles jerárquicos y formación. es difícil, salvo en los niveles meramente auxiliares que los funcionarios no tengan que considerar una disposición normativa o un precepto concreto. Pero la formación jurídica en los funcionarios es diferente según los niveles señalados o según sean generalistas o especialistas. Además, es normal que su atención se aplique respecto de las normas de su departamento y de las que dentro de él son las que regulan la materia que administran o sobre la que ejercen sus funciones y tareas, no teniendo una perspectiva general del Derecho o una formación jurídica propiamente dicha y tampoco, salvo respecto del Derecho administrativo y éste dependiendo del nivel del cuerpo correspondiente, se les exige esa formación jurídica general, que se sobreentiende, en muchos casos, que se posee en virtud del título académico de doctor, licenciado o graduado en derecho. Pero hoy la exigencia de ese título en la Administración pública no se da como único en la Administración general sino sólo en los cuerpos de abogados o letrados, o sea en los cuerpos jurídicos que por ello mismo son especialistas. Nos interesa la relación que con el Derecho mantienen los generalistas o el nivel superior de la Administración que es el que guarda también relación con las políticas públicas. Voy a tratar pues de ir analizando esta relación con el derecho y sobre todo como ella no es sólo en su sometimiento al mismo y su aplicación o cumplimiento sino también en su formación o constitución.
Si atendemos al nivel superior al de los altos funcionarios, del nivel de subdirectores generales o equivalentes, nivel de relación directa con los cargos políticos, no sólo aplican leyes y reglamentos y fijan interpretaciones respecto de las normas y preceptos, sino que contribuyen en la formalización de las políticas públicas y en su diagnóstico de viabilidad y en el diseño normativo y procedimental que conduzca o lleve a su eficacia. De este modo, su contribución es más que jurídica, ya que van más allá de las formas para contribuir en el contenido de la norma y en su claridad, previendo su ejecución y los problemas que conlleva y considerando que dicho contenido permita cumplir el fin perseguido que no es otra cosa que la eficacia. Por eso en esta fase de formalización de la ley el funcionario ha de intervenir, pues es el que no sólo debe determinar los factores administrativos y recursos necesarios, sino que es el que conoce la gestión que existe y la que procederá a partir de la nueva ley; de tal modo que, si no interviene, la norma bien puede ser ineficaz o producir efectos no deseados. No se trata de que intervengan asesores o expertos externos sino de que lo hagan quienes están administrando la materia correspondiente y que no sean simplemente personas colocadas a dedo por amistad, mal llamada confianza, sino profesionales que han llegado al puesto por mérito, capacidad o experiencia. Si no es así, el resultado puede ser un disparate. Además, este nivel  es el que ha de poner freno a la tendencia política de satisfacer las pretensiones sindicales respecto del contenido de la norma, no admitiendo aquellos contenidos que conduzcan al predominio de intereses funcionariales respecto de los generales ni que lleven a la imposible o mala gestión y correspondiente incumplimiento de los fines perseguidos. No porque sean funcionarios han de ser cómplices de los sindicatos, que suelen ser ante todo, apéndices de los partidos políticos y que pueden diseñar modelos de efectos perversos. Esa es la colaboración básica de la Administración en la eficacia de las políticas públicas a través de una formulación y formalización adecuada. Hoy es frecuente, por desgracia, que el proceso normativo se substituya por la negociación y acuerdos con los sindicatos, que suelen tener en el fondo dos intenciones básicas, una, por el sindicato: la mejora retributiva; y otra, por la parte política: la denominada "paz social".

De otro lado, otra de las contribuciones de la parte administrativa o funcionarial es la de determinar el rango de la norma que formalice la política pública o decisión política correspondiente y el grado de detalle de la misma. Supone considerar lo que ha de ser permanente y valor inmodificable y lo que es accesorio o puede variar. En el fondo, todo ello debe de ser para contribuir a la eficacia en la gestión y no para jugar con el poder o remitir a la Administración la regulación real o las decisiones concretas, vaciando a la ley de eficacia verdadera o, al contrario, llenarla de detalles que dificulten la discusión o recursos contra las mencionadas decisiones políticas o respecto de las resoluciones administrativas, creando la indefensión ciudadana o el abuso de poder como conformación de un Poder ejecutivo todopoderoso y arbitrario y también corrupto.

Este es el papel, tan importante que puede y debe jugar la Administración pública y no un grupo de empleados del poder que la dirige que es lo que solemos tener. Por hoy creo que he abordado, el primer punto de las cuestiones que abarca el tema general de la entrada, de modo que en las que siguen aborde el resto de las que presenta y respecto de normas de rango inferior a la ley, en donde el papel funcionarial aún es más evidente.

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