DE LA PROMOCIÓN INTERNA, OPOSICIONES RESTRINGIDAS E INTERINOS. I

La gestión de personal o recursos humanos en la función pública es bastante compleja y no siempre las normas dictadas al efecto, o su aplicación, son las más adecuadas al principio máximo constitucional y legal que rige la misma. Este principio constitucionalmente, según el artículo 103.3 de la Constitución, es el de mérito y capacidad, el cual hay que poner en consonancia con el artículo 23.2, que reconoce el derecho fundamental de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Esta requerida igualdad hace que la legislación básica en la materia, el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, reitere que todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico. Es decir, realiza la conexión entre los dos artículos constitucionales y en su punto dos el artículo 55 recoge otros principios rectores y el primero que refleja es el de la publicidad, de las convocatorias y sus bases. La publicidad es el factor que permite que la igualdad se produzca pues es el que permite que la concurrencia pueda ser una realidad. O sea, cuando hay publicidad, los ciudadanos tienen noticia de la convocatoria y pueden concurrir de acuerdo con sus bases y requisitos que han de ser adecuados al mérito y la capacidad; al mismo tiempo, la publicidad permite ver si la convocatoria se ajusta a todos los principios señalados y a los demás establecidos legalmente.

En resumen, la igualdad, el mérito y la capacidad es el principio sustancial que rige en la selección o ingreso en la Administración Pública y en la provisión de sus puestos de trabajo, sobre lo que ya se ha escrito mucho en este blog, pero que principalmente pueden ver aquí, aquí y en cualquiera de las entradas dedicadas al acceso a la función pública a través, por ejemplo, de la etiqueta oposiciones. Además, este principio, distingue a la gestión de recursos humanos públicos de la simplemente empresarial ya que afecta a todo el sistema público y a la sociedad misma. Por ello, es por lo que la entrada se refiere en primer lugar a la promoción interna, ya que si bien se considera legalmente como un derecho de los funcionarios y como carrera profesional, no deja de ser una forma de selección y de acceso y no es sólo de provisión de puestos, y que vamos a ver si se ajusta al principio rector básico y principal. Si bien antes quiero señalar que hoy la promoción interna se está convirtiendo en un sistema generalizado, sobre todo en la Administración local, en virtud de que el punto 4 del artículo 20 de la Ley de Presupuestos para 2016 y las anteriores exceptúan para el cálculo de la tasa de reposición las plazas convocadas por promoción interna ya que dice: No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de reposición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna.  Entiendo que el precepto no obliga a convocar por promoción interna, pero sí ha conducido a un exceso de convocatorias por este sistema. Vamos pues al ordenamiento legal y reglamentario.

En primer lugar vemos que el citado Texto Refundido del EBEP, en su artículo 18 establece

Promoción interna de los funcionarios de carrera

1. La promoción interna se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad así como los contemplados en el artículo 55.2 de este Estatuto.

2. Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional,en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna, así como también podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

Asimismo las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional.

Como no podía ser de otro modo, lo primero que afirma es la sujeción de los procesos selectivos de promoción interna al principio rector básico y a los restantes del artículo 55; o sea que hemos de incluir también la publicidad de las convocatorias y sus bases.

Todas las preguntas que nos formulemos a partir de este texto, claro en cuanto al principio básico, hemos de ver si hallan respuesta en el desarrollo reglamentario y si éste se ajusta al principio. Desde mi punto de vista, la primera cuestión o problema es el de cómo se complementan y se ajustan y coordinan al principio señalado los dos derechos: el de acceso de todos los ciudadanos y el de la promoción interna, que siendo selección es también una forma de carrera profesional; sobre todo, como es natural, en la denominada promoción interna vertical. Y lo primero que hecho a faltar en la ley es que no orienta respecto al sistema proporcional de vacantes destinadas a la promoción interna y las destinadas al sistema libre; si es que esta distinción cabe hoy en día y si pueden reservarse plazas a la promoción interna como un sistema restringido de acceso. A lo que inmediatamente, en una primera reflexión, me respondo que no, pues afectaría al principio de igualdad y con ello al de mérito y capacidad. Y, además, ello nos sitúa al respecto frente a las consecuencias y efectos perversos del citado artículo 20 de la Ley de Presupuestos vigente. Pero vamos a ver las soluciones  o respuestas que nos ofrecen los reglamentos, aunque ello suponga que esta entrada sea especial en extensión, sobre todo para quienes acceden al blog a través de un móvil, por lo que procuraré no reflejar los artículos en su totalidad.

En primer lugar, me voy a referir al sistema que se establece para el personal funcionario de la Administración de Justicia en su reglamento de ingreso, provisión de puestos y promoción profesional (Real Decreto 1451/2005) que en su artículo 31.2 establece: Se reservarán para su provisión por promoción interna, un 50 por ciento de las plazas vacantes incluidas para cada cuerpo en la oferta de empleo público. Las plazas que no se cubran por el proceso de promoción interna, acrecerán al turno libre en cada ámbito territorial. Y también establece en su siguiente artículo, el 32, como sistema de selección el concurso-oposición, siendo la fase de oposición la primera en celebrarse; además, en su punto 3 dice: Las pruebas selectivas se realizarán de forma territorializada en las comunidades autónomas con traspasos recibidos, tanto si se llevan a cabo con las de ingreso general como si se realizan en convocatorias independientes. El último punto me suscita dudas, pues si bien creo que se refiere a la teritorialización o no de las pruebas y a las convocatorias, nos introduce ya en lo que pueden ser las convocatorias separadas entre oposiciones libres y promoción interna. Por ello vamos a ver el Decreto 364/11995 de ingreso, provisión y promoción en la Administración del Estado.

Este, en su artículo 74, para los sistemas selectivos en la promoción interna considera procedentes tanto la oposición como el concurso oposición y, en éste, el concurso se plantea como la primera fase del proceso, debiendo fijarse una puntuación mínima para acceder a la oposición. Hay que considerar que el concurso es ya una criba para poder opositar y que lo normal es que favorezca, si las pruebas son libres, a los que ya son funcionarios, pues sus méritos pueden ser mayores, salvo que los que hayan prestado servicios interinos también tendrán méritos y experiencias puntuables. El sistema favorece a los que han ejercido funciones públicas y penaliza a quien no tenga méritos previos. Pero no se puede decir que sea contrario al mérito y favorece una carrera e iguala a los interinos con los de promoción interna; es decir, favorece un sistema de promoción para ellos. Se plantea, no obstante, la cuestión de si es más adecuado o no que el sistema por el cual la primera fase es la oposición y la segunda el concurso. Establece una clara y oportuna prohibición el que en ningún caso la puntuación obtenida en la fase de concurso podrá aplicarse para superar los ejercicios de oposición. Conducta y sistema aplicados en las primeras convocatorias del sistema autonómico en favor de los empleados interinos y temporales nombrados o contratados hasta que se pudieron celebrar las primeras pruebas amparadas por la ley básica de la función pública.

El artículo 75, sin embargo, establece una posibilidad que nos lleva a considerar que pueda conducir a un sistema restringido de acceso, contrario ya a la igualdad y que es en sí mismo contradictorio y basándose en una razón vaga, que permite cualquier tropelía. Dice el artículo: Las pruebas de promoción interna, en las que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrán llevarse a cabo en convocatorias independientes de las de ingreso cuando, por conveniencia de la planificación general de los recursos humanos, así lo autorice el Gobierno o el órgano competente de las demás Administraciones públicas. El artículo siguiente exige para participar en las pruebas de promoción interna una antigüedad de al menos dos años en el Cuerpo o Escala a que pertenezca el funcionario. así como poseer la titulación y el resto de requisitos exigidos para acceder al Cuerpo o Escala a que se aspire a ingresar.

Otra cuestión se plantea en el reglamento (art. 77) cuando en el acceso por promoción interna desde cuerpos de un grupo de titulación a otro del inmediato superior nos dice que las convocatorias podrán establecer la exención de las pruebas sobre aquellas materias cuyo conocimiento se haya acreditado suficientemente en las de ingreso al Cuerpo o Escala de origen. Cuestión que se presenta como racional pero en la que no excluyo la posibilidad de efectos negativos o de afección al principio de igualdad, según como afecte al sistema de puntuación en la fase de oposición. Otra ventaja que se otorga a los que superan la promoción es la preferencia para cubrir las vacantes respecto de los que no procedan de este turno (art. 78). Incluso en el artículo se prevé que se les pueda autorizar a obtener destino en el mismo ministerio en el que vinieran prestando sus servicios en el cuerpo inferior.

Es de destacar que aquí aparece el término de turno aplicado a la promoción interna. La idea de unas oposiciones o pruebas con un turno libre y uno restringido, evoca a las oposiciones restringidas o a un turno en el que la exigencia para la superación de las pruebas sea menor frente a la del turno libre. Pero, el caso de la promoción interna no es el mismo que el de aquellas pruebas dirigidas al personal interino que permanecía durante muchos años, situación considerada como injusta, y en las que se trataba de consolidar su situación y que se han considerado contrarias al principio de igualdad mérito ya capacidad y que sólo con carácter extraordinario puede darse una consideración favorable para facilitar el ingreso o acceso de los interinos. En la promoción interna hay que superar las pruebas con la misma exigencia que para el que procede de fuera de la organización, lo que permite, en caso de que por ese turno no se cubran las vacantes por no haber superado las pruebas, que acrezcan las destinadas al turno libre y el principio de igualdad quede indemne. No obstante el turno restringido permite que el sistema de puntuación pueda ser diferente que en el turno libre, sobre todo si hay exención de pruebas, como hemos visto es posible. La idea de turnos restringido y libres empieza a presentar aspectos organizativos favorables, siempre que no mengüen las exigencias en el turno restringido y las comisión o tribunal sea el mismo para ambos. Sigue ofreciendo dudas el sistema de convocatorias separadas o independientes.

Más cuestiones plantea el reglamento en favor de los funcionarios que acceden por promoción interna pero no afectan ya tanto al proceso selectivo sino a la carrera profesional horizontal. Voy a dejar el análisis del Decreto 33/1999 del Gobierno Valenciano para otra entrada, así como el continuar con las cuestiones que se han empezado a plantear en esta, siendo, en resumen las abiertas hoy: las que afectan a si caben pruebas separadas exclusivas o independientes para promoción interna, o turnos restringidos que no afecten a la igualdad;  las que nos plantean los casos en que el número de vacantes es mínimo o de una unidad; la que nos plantea la utilidad del concurso oposición como sistema idóneo; las que afecten a la puntuación del concurso y a su carácter previo o posterior a la fase de oposición y la cuestión que podemos denominar el sistema de promoción idóneo para los interinos, hoy que su desigualdad se va viendo reducida y dirigida sólo a su carácter de personal sin derecho a la permanencia. Cuestiones todas que al tiempo que las expongo, pudieran no ser trascendentales, si las pruebas selectivas, no se hubieran politizado o bastardeado por intereses burocráticos y sindicales, y con ello el principio de igualdad resulte afectado. Con respeto pleno a este principio, las cuestiones abiertas sólo tendría un mero carácter organizativo y de "conveniencia".