martes, 24 de mayo de 2016

EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA ACTUALIDAD. I


Sobre la selección y el ingreso a la función pública se ha escrito mucho en este blog, pero las últimas reflexiones en torno a la promoción interna y los asuntos que llegan al despacho de mis hijos y que, lógicamente, forman parte de las conversaciones sobre nuestras  Administraciones públicas y de su situación y comportamientos, me ofrecen una perspectiva  o impresión general respecto del acceso a la función pública que merece comentario. También, como es lógico en un despacho cuya dedicación especial es el derecho administrativo, lo que llega al mismo son las actuaciones negativas para los intereses de quienes se sienten injustamente tratados y consideran vulnerados sus derechos. No llegan, pues, las correctas ni legales actuaciones administrativas, sino que siempre en primer lugar se trata de comprobar si lo han sido y, en caso contrario, lograr enmendarlas, antes de llegar a un contencioso judicial.

Pero, ciñéndome al tema del acceso a la función pública, creo que varias cuestiones influyen en  que considere que se produce una situación negativa que afecta al derecho fundamental que recoge el artículo 23. 2 de la Constitución en conexión con el 103.3, el cual ya establece los primeros y básicos requisitos legales exigidos para el ingreso: el mérito y la capacidad, en cuanto que el artículo se dirige a la función pública propiamente dicha y no a todas las funciones y cargos públicos como el artículo 23. Entre las cuestiones que influyen en la situación actual estimo que, en primer lugar, hay que considerar la mala gestión de recursos humanos y de sus sistemas de selección que se realiza en las Administraciones públicas, para, igualmente, considerar la tendencia a hacer predominar los sistemas en los que prima el factor de confianza o de comodidad para el político, así como la utilización de los problemas económicos y necesidades de restricción del gasto público, mediante actuaciones que no se fundan en estudios racionales sobre la organización, sino que obedecen a decisiones perturbadoras del sistema en general, pero también en el de la selección y reclutamiento de personal. Voy a tratar de explicarme, teniendo que hacerlo mediante un pequeño análisis retrospectivo y en mi experiencia.
Antes que nada quiero poner de manifiesto la idea que, personalmente desde mi época de aspirante a ingreso en la Administración pública y sin la existencia de una Constitución democrática como la actual, he tenido del acceso a la función pública, como un procedimiento denominado corrientemente como oposiciones, a través del cual los españoles una vez acabados los estudios, teníamos la oportunidad de, en competencia, y mediante temarios establecidos con anterioridad suficiente, de acceder a la función pública; sin perjuicio de que todos utilizarán el sistema de, conocido el Tribunal, obtener una recomendación que expusiese lo buenos chicos que eran y las virtudes consiguientes. Quedando en manos de la profesionalidad del Tribunal no considerar recomendaciones o atender sólo a las de mayor peso. Pero aún así, en aquella época franquista, transcurridos ya 25 años desde la guerra civil, el número de puestos ofrecidos permitía que el mérito y las puntuaciones en los ejercicios considerarán una capacidad basada en los conocimientos teóricos demostrados y accedieras a la función pública. La concurrencia de aspirantes en dicha época era muy numerosa, lo que creo indica que, pese a todos los inconvenientes, se confiaba en el sistema de ingreso, con todas sus irracionalidades. La práctica era asunto a tratar más adelante. Además ya estaba en marcha la reforma de la función pública de la época denominada como tecnocrática. También, se iniciaba un periodo de mejor situación económica y la empresa privada era igualmente un atractivo sector de empleo, frente a la función pública como empleo seguro pero mal retribuido.

Por supuesto que había otros sistemas de ingreso y otras clases de empleos y que muchas de las cosas hoy existentes ya se producían, si bien el gran problema de los cesantes del siglo XIX y principios de XX ya no existía, principalmente porque no existían ya turnos de partidos en el gobierno de España, debido a la dictadura. Quizá uno de los problemas importantes era el de las interinidades, también tratado con extensión en entradas específicas. Interinidades que son consustanciales al sistema de provisión de puestos y del tiempo requerido para la realización de las pruebas de ingreso. Salvo en cuerpos muy numerosos, magisterio, personal sanitario y algunos otros, la interinidad se cubría libremente y, por tanto, el amiguismo, la recomendación, la confianza eran los factores que influían en los nombramientos. Los cuerpos numerosos formaban listas de aspirantes ordenados por el principal mérito de titulación y servicios prestados con anterioridad y las listas podían ser abiertas y permanentes  o bien cerradas, hasta nueva convocatoria, pero con reincorporación, en el lugar correspondiente de la lista, de los interinos que cesaban. Aquí y aquí pueden ver algo relativo a estas listas o bolsas para el acceso por provisión interina. Sea como sea el nombramiento interino es una forma de acceso al ejercicio de la función pública si bien con carácter temporal y como todo acceso, aunque no sea ingreso, sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Ello, junto con los progresos en la igualdad de trato que los interinos han venido consiguiendo, delimitándose cada vez más sus diferencias respecto del funcionario de carrera, hace que los nombramientos de este carácter vayan siendo cada vez menos cómodos. No obstante,  el sistema de bolsas o listas cerradas que han de agotarse y en las que las reincorporaciones a ellas de los interinos cesados no se permite en general, hacen que, una vez agotadas y sin convocar nueva bolsa, se parta de la urgencia o necesidad para volver a actuar con mayor discrecionalidad en los nombramientos. Las ventajas, pues, se han reducido, aunque el personal interino sigue contando, para los políticos o dirigentes, con la ventaja, ante su temporalidad, de ser más obediente y, en consecuencia, más fiel al jefe y contando por ello con la confianza de éste.

Pero lo que interesa principalmente es la actualidad de las ofertas de empleo público y las consecuencias que las mismas tienen en los procedimientos de gestión de personal y en la temporalidad no sólo del empleo público, sino, en general, en el puesto de trabajo, y respecto a las desviaciones o fraudes de ley que pueden producirse.

Creo que los límites que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado vienen estableciendo respecto de los gastos de personal, son, quizá, una de las causas principales de la situación actual del acceso a la función pública, teniendo en cuenta que son las ofertas de empleo público y sus procedimientos de selección, las que permiten el ingreso en las administraciones públicas como funcionario de carrera, una vez acreditados el mérito y la capacidad. La garantía de todo el sistema, pues, radica en estos procedimientos de selección y, en cuanto, se sigan otros de carácter temporal o mediante otros sistemas espurios, hay que concluir que el principio básico de igualdad, mérito y capacidad, bien se elude, bien está en riesgo o bien no se cumple en su totalidad. El principal límite, por ejemplo en los Presupuestos Generales de este año, proviene del su artículo 20 que se refiere a la Oferta de Empleo Público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal. En el que, tras enumerar los sectores administrativos en los que procede una tasa de reposición del 100 por ciento, en su número Uno, punto 3 nos dice:

3. En los sectores y Administraciones no recogidos en el apartado anterior, la tasa de reposición se fijará hasta un máximo del 50 por ciento. 
4. Para calcular la tasa de reposición de efectivos, el porcentaje máximo a que se refiere el apartado anterior se aplicará sobre la diferencia resultante entre el número de empleados fijos que, durante el ejercicio presupuestario de 2015, dejaron de prestar servicios en cada uno de los sectores, ámbitos, cuerpos o categorías, previstos en el apartado anterior y el número de empleados fijos que se hubieran incorporado en los mismos, en el referido ejercicio, por cualquier causa, excepto los procedentes de ofertas de empleo público, o reingresado desde situaciones que no conlleven la reserva de puestos de trabajo. A estos efectos, se computarán los ceses en la prestación de servicios por jubilación, retiro, fallecimiento, renuncia, declaración en situación de excedencia sin reserva de puesto de trabajo, pérdida de la condición de funcionario de carrera o la extinción del contrato de trabajo o en cualquier otra situación administrativa que no suponga la reserva de puesto de trabajo o la percepción de retribuciones con cargo a la Administración en la que se cesa. No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de reposición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna. 

Dos. Durante el año 2016 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales. 

En consecuencia, la oferta de empleo se reduce y se conduce a que su sistema preferente sea, sobre todo en los municipios o en plazas únicas, la promoción interna, como ya he analizado en entradas recientes y, también, se conduce a que un sistema para conseguir personal sea la justificación de necesidades urgentes e inaplazables en esos sectores, funciones y categorías profesionales o servicios públicos esenciales. Un sistema, en cierto modo complejo y, en especial, cuyo control no queda garantizado, desde mi punto de vista; pero que, en todo caso, es evidente que dirige a lo más cómodo y con menos riesgo: la mencionada promoción interna y, en su caso, la caducidad de la oferta y convocatorias, bastante frecuente, permite por largo tiempo el mantenimiento del personal interino. También produce o dirige a la justificación de urgencias, etc.; a la contratación de gestión de servicios públicos o de servicios y todos aquellos sistemas que les permita contar con un personal que realmente queda al servicio directo de la Administración y no del contratista, el cual no deja de ser más que una figura intermedia que obtiene un pequeño beneficio y que figura como el que retribuye al funcionario encubierto (el cual continúa durante años, mientras que el contratista cambia por sucesivas contrataciones). Se llega, mediante este último sistema, a crear una nueva clase de personal, en peor situación que el interino e indefenso, en fraude claro de ley y con desviación de poder absoluta.

Dejo para otra entrada, el seguir reflexionando sobre las consecuencias de los límites del gasto y de las ofertas derivados de las leyes de presupuestos. Sólo quiero, antes, señalar que desde mayo del 2010, con más de dos años anteriores sin datos, hoy se contabilizan más de 800.000 páginas visitadas en el blog. Gracias pues a los seguidores por hacer que supere mis ganas de abandonar esta tarea.

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