martes, 20 de septiembre de 2016

EL SISTEMA BUROCRÁTICO COMO MEDIDOR DE LA DEMOCRACIA.

Muchas son las ocasiones en las que me he referido a las diferentes acepciones o concepciones de la burocracia y es que, según el objeto o fin de cada estudio o análisis, la burocracia puede ser observada por distintas de sus facetas (lo más reciente de lo escrito está aquí) En mí es más normal referirme a la burocracia como concepto vinculado al poder de los agentes públicos o como parte del sistema de derecho administrativo. Pero lo cierto es que la burocracia surge sea cual sea el sistema político y de gobierno, por lo que resulta que según cual sea la situación o sistema desde el que se la contempla, su concepto queda vinculado al de la democracia o no. ¿Es una paradoja? No, aunque algunos en su crítica a la burocracia la vinculen a los sistemas no democráticos, simplemente es que en cada sistema se da o ha de dar uno burocrático y donde más fuerte y abusivo puede mostrarse es, precisamente, en aquellos sistemas que no son democráticos.

Lo acabado de decir deriva de la lectura de algunas páginas de la obra Burocracia de Ludwig Von Mises, sin perjuicio de que en el conjunto de dicha obra se den cuestiones más complejas. Vamos a ver que nos ofrecen esas páginas, porque su autor siempre es muy claro.

Refiriéndose al sistema despótico nos dice lo siguiente:

In order to avoid this outcome the king tries to limit the governor’s powers by issuing directives and instructions. Codes, decrees, and statutes tell the governors of the provinces and their subordinates what to do if such or such a problem arises. Their free discretion is now limited; their first duty is now to comply with the regulations. It is true that their arbitrariness is now restricted in so far as the regulations must be applied. But at the same time the whole character of their management changes . They are no longer eager to deal with each case to the best of their abilities; they are no longer anxious to find the most appropriate solution for every problem. Their main concern is to comply with the rules and regulations, no matter whether they are reasonable or contrary to what was intended. The first virtue of an administrator is to abide by the codes and decrees. He becomes a burócrata.

El párrafo es claro no necesita explicación; las reglas, las normas dirigen completamente la acción, no hay margen para que el subordinado considere la solución más apropiada a cada caso o problema. Algo de esto vemos actualmente en nuestros funcionarios y así es frecuente que la cerrazón y la inflexibilidad presida la administración y la gestión pública. Es además, lo más cómodo y simple, y se evita el error y la responsabilidad; de ahí que, además, se produzca una tendencia a que las normas y directrices se generen ya no en el nivel del máximo mandatario sino en el de sus gobernadores y diputados y en el de los funcionarios bajo su mando, y se configure como derecho lo que desde los principios no puede serlo nunca. Peor es cuando los jueces aplican sin más estas normas burocráticas, cuando la cerrazón, el abuso de poder, cuando no la ignorancia, se convierten en el derecho y la ley que rigen despóticamente al ciudadano. Y también algo de esto hay aún en España. Es una clase de despotismo que ha de ser calificado y que no es ni mucho menos ilustrado. Podíamos llamarle, interesado, cínico o corrupto, ya que se produce en un régimen que se considera democrático y Estado de derecho. Y es peor que cualquier otro, porque se refugia en el engaño y en la mentira y se cubre con el manto de la técnica jurídica y se aprovecha del poder legítimo para bastardearlo y pudre las raíces del sistema democrático. Se funda en el interés, se apoya en la falta de motivación y considera su impunidad material y consentida, disfrazado, como he dicho, del poder que es la justicia y que su cargo representa. Su cargo, no quien lo corrompe. La no denuncia por los componentes del correspondiente cuerpo funcionarial es un elemento más de contribución a la corrupción y una corresponsabilidad con el corrupto. Hay pues un sistema burocrático judicial que puede ser contrario a la democracia o perjudicarla. Luego veremos que Von Mises nos dice algo al respecto.

Refiriéndose a la burocracia en el sistema democrático dice:

It is frequently asserted that bureaucratic management is incompatible with democratic government and institutions. This is a fallacy. Democracy implies the supremacy of the law. If it were otherwise, the officeholders would be irresponsible and arbitrary despots and the judges inconstant and capricious cadis. The two pillars of democratic government are the primacy of the law and the budget. 

Bien, aunque hemos visto que la regla o la norma se utiliza en el sistema despótico como forma de control y límite a la arbitrariedad de subordinados, gobernadores o funcionarios, en esta afirmación de que la democracia implica la supremacía de la ley y que de contrario los titulares del poder serían arbitrarios o déspotas y los jueces inconstantes y caprichosos cadies, vemos pues que no son la norma o la ley, en sí mismas, el punto negativo de la burocracia, sino al contrario que dicha supremacía puede hacer coincidir a la burocracia con el sistema democrático, pues en la Administración pública también podemos decir que la ley y el presupuesto son sus pilares para la acción de gobierno. Y así en el siguiente párrafo empezamos a ver que es el origen de la ley, la forma y el procedimiento de su creación y aprobación lo que le otorga o no el carácter de democrática:

It is in fact an awkward thing if a scoundrel evades punishment because a law is defective. But it is the minor evil when compared with judicial arbitrariness . If the legislators acknowledge that the law is inadequate they can substitute a more satisfactory law for a less satisfactory. They are the mandatories of the sovereign , the people; they are, in this capacity, supreme and responsible to the voters. If the voters disapprove of the methods applied by their representatives, they will, at the next election, return other men who know better how to adjust their actions to the will of the majority.

Es aquí donde surge el apunte al mal que constituye la arbitrariedad judicial y la relación con mi consideración anterior de lo que ocurre cuando se aplican, por los jueces, normas meramente burocráticas y no jurídicas como derecho, pues se actúa como mero burócrata, en el peor sentido, y no se aplica la ley de un modo científico y democrático, no habría poder sino mera subordinación al ejecutivo. De otro lado, vemos que se menciona al pueblo como el soberano a través del voto. De esta consideración del pueblo como soberano hablaré otro día. Queda aquí el proceso electivo y la representación como elementos formales de la configuración de la ley como democrática. 

It is the same with the executive power. In this field too there is only the alternative between the arbitrary rule of despotic officeholders and the rule of the people enforced by the instrumentality of law abidance . It is a euphemism to call a government in which the rulers are free to do whatever they themselves believe best serves the commonweal a welfare state, and to contrast it with the state in which the administration is bound by law and the citizens can make good in a court of law their rights against illegal encroachments of the authorities. This so-called welfare state is in fact the tyranny of the rulers. (Incidentally we have to realize that even a despotic government cannot do without regulations and bureaucratic directives if it is not to degenerate into a chaotic regime of local caciques and to disintegrate into a multitude of petty despotisms.) The aim of the constitutional state also is public welfare. The characteristic feature that distinguishes it from despotism is that not the authorities but the duly elected people’s representatives have to decide what best serves the commonweal. This system alone makes the people sovereign and secures their right of self-determination. Under this system the citizens are not only sovereign on election day but no less so between elections. The administration, in a democratic community , is not only bound by law but by the budget. Democratic control is budgetary control. The people’s representatives have the keys of the treasury . Not a penny must be spent without the consent of parliament. It is illegal to use public funds for any expenditures other than those for which parliament has allocated them.

En este párrafo más complejo, Von Mises insiste en distinguir el gobierno en el que se es arbitrario o despótico, porque se puede decidir arbitrariamente por los oficiales o titulares del poder, de aquel en el que el pueblo establece la ley y ella se constituye en forzoso instrumento de obediencia. Considera un eufemismo considerar gobierno a aquel en el que los legisladores son libres de hacer lo que  ellos mismos consideran que es mejor para la comunidad o estado de bienestar, en contraste con aquel en el que la administración está limitada por la ley y los ciudadanos pueden defender o hacer efectivos sus derechos ante un tribunal contra las actuaciones usurpadoras de las autoridades. La esencia de la democracia como límite, a través de la ley, de la discrecionalidad o arbitrariedad de las autoridades es el fondo primero de este párrafo, hasta el punto de que en un momento dado surge la rotunda afirmación de que lo que se llama estado del bienestar es de hecho la tiranía de los legisladores. Luego manifiesta cómo la arbitrariedad, la no sujeción a las normas o leyes supone el caos, hasta en los regímenes despóticos, y conduce a caciquismos locales y a la desintegración en pequeños despotismos. En todo el resto del párrafo nos señala que la diferencia con el despotismo es que no son las autoridades sino los representantes elegidos por el pueblo los que deciden lo que es mejor para la comunidad  y ellos tienen la llave del tesoro. La base de la democracia es no sólo el límite de la ley sino también el presupuesto (que es también una ley y obra o aprobación del parlamento). El control democrático es el control presupuestario. Y así reflejo, como final, este párrafo:

Bureaucratic management means, under democracy, management in strict accordance with the law and the budget. It is not for the personnel of the administration and for the judges to inquire what should be done for the public welfare and how the public funds should be spent. This is the task of the sovereign, the people, and their representatives. The courts, the various branches of the administration, the army, and the navy execute what the law and the budget order them to do. Not they but the sovereign is policy-making. Bureaucratic management means, under democracy, management in strict accordance with the law and the budget. It is not for the personnel of the administration and for the judges to inquire what should be done for the public welfare and how the public funds should be spent. This is the task of the sovereign, the people, and their representatives. The courts, the various branches of the administration, the army, and the navy execute what the law and the budget order them to do. Not they but the sovereign is policy-making.

En un sistema democrático, pues, la forma de elegir los representantes, es esencial y cuando lo hace el pueblo con las limitaciones del tiempo electoral, son los representantes elegidos los que determinan lo mejor a través de la leyes y mediante el presupuesto y su control, que, para mí implica el del gasto publico y el de las fuentes de ingresos. Pero cuando, como ocurre en España se quiebra el principio de legalidad y el presupuesto se pervierte y su control no se realiza o se hace mediante instituciones que, cuando lo hacen, tardan años en señalar los incumplimientos y éstos quedan sin sanción parlamentaria, lo que se produce es ese caos ante señalado, ese caciquismo y esos despóticos y pequeños gobiernos o legión de leyes, pequeñas, repetitivas, contradictorias, creadoras de desigualdades, etc.; y no hay democracia. Según cómo consideremos que es nuestro sistema burocrático así podemos considerar el valor de nuestra democracia.  Veamos cuántas veces, ante la quiebra del principio de legalidad, son las autoridades, los funcionarios y los jueces los que verdaderamente han decidido y no la ley escrita y aprobada. Y si el sistema burocrático o democrático crea múltiples soberanos o se permite su existencia, cuando sólo hay un territorio y un ordenamiento fundamental y general común, ya pueden ustedes considerar que tipo de caos puede producirse. Así, pues, valoremos nuestro sistema burocrático y mediremos la democracia que tenemos o existe en España. Y añadamos las consecuencias de nuestro proceso electoral y la capacidad de nuestros representantes para considerar lo mejor para su país. Cuantifiquen el resultado. Cualquier funcionario con años de experiencia o jubilado como yo tiene que reír cuando escucha que políticos actuales descubren, como una de las soluciones a la corrupción la necesidad de unos interventores independientes del poder político o profesionales. Eso no es más que lo que exige una función pública propiamente dicha, entendida su independencia basada en su sometimiento a la ley y el Derecho.

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