viernes, 23 de septiembre de 2016

LA BUROCRACIA Y SU CONEXIÓN CON EL PUEBLO

En la última entrada del blog a través de principio de legalidad o del imperio de la ley se producía una conexión entre burocracia  y democracia. Decía Von Mises que en democracia era el pueblo el soberano y que las autoridades no eran quienes decidían lo mejor para el bienestar, sino los representantes elegidos por el pueblo; controlando, además el presupuesto. Resulta pues el pueblo un elemento  básico del concepto de democracia y también en la creación de la ley que va a ser el límite de las decisiones burocráticas y la guía de la acción de burócratas y funcionarios.

Por eso hoy, como anuncié, trataré de ver las conexiones del pueblo con la burocracia y la función pública, sin perjuicio de que al hacerlo se valore el verdadero alcance de esa idea del pueblo como soberano  y su realidad.

El pueblo tanto desde el punto de vista político como administrativo no deja de ser una abstracción, una generalización, a la que sin embargo se atribuye una soberanía y una voluntad, que si atendemos a los clásicos y a las formalidades actuales tanto sociales, políticas, como jurídicas se manifiesta en la ley o en las leyes. De este modo, se llega también a considerar que esa voluntad popular, traducida en las leyes, tiene como una manifestación principal y como primera obligación ejecutiva la de su cumplimiento, ejecución o realización. Por eso, el principio de legalidad se constituye en un principio fundamental de toda la organización política y de la administrativa y del Derecho, sobre todo del público.

Al mismo tiempo, hemos visto que sea cual sea el régimen político y su naturaleza, democrática o no, se precisa de una burocracia que, compuesta por las autoridades (magistraturas en el modelo francés clásico) y funcionarios, ejerzan la labor o acción ejecutiva y administrativa que lleve a efecto la ley. Pero siendo indudable que la ley es la expresión de la voluntad popular, en un sistema democrático, el burocrático consiguiente ha de ajustarse a dicho sistema. Ello implica que sea el pueblo el que hace la ley, pero la eficacia requiere de un sistema racional y socialmente viable, de modo que la voluntad popular no puede formarse mediante consultas individuales o consultas o referendos permanentes o continuos; de tal manera que las autoridades que han de acordar las leyes han de representar a los ciudadanos y ésta representación ha de otorgarse por éstos, para que sus decisiones o leyes se consideren como la voluntad popular. Al mismo tiempo que se considera, para ello, necesaria la participación de los ciudadanos en el proceso tanto electoral como decisorio. De ahí que el poder legislativo se configura mediante sistemas o procedimientos a través de los cuales los ciudadanos (el pueblo) elige a quienes les han de representar y legislar Como las opiniones de los ciudadanos son diversas y, por tanto, su voluntad no es uniforme sino varia, y, en ese proceso electoral, esa variedad ha de quedar expuesta por los posibles electos, de manera que cada ciudadano elija al que más se ajusta a su voluntad individual. Lo normal es que el sistema democrático se base en un sistema de partidos políticos que representan esa variedad y expongan los programas políticos que se traducirán en las leyes consiguientes. Esta es la primera base o vía por la que los representantes elegidos se entienden como representantes del pueblo, del que forman, asimismo, parte, y su voluntad como la voluntad popular. No voy a entrar en los mecanismos posibles para que el mandato ejecutivo de estos representantes se pueda ver reducido antes de que proceda un nuevo proceso electoral. Así, en principio, el pueblo, propiamente dicho, tiene como vía principal de configurar su voluntad y de participación la de los procesos electorales.

La consecuencia directa de este sistema, al objeto del contenido previsto en el título de esta entrada, es señalar que las autoridades elegidas, los que han de legislar y presidir el correspondiente poder ejecutivo, surgen del pueblo y que los ciudadanos que lo conforman pueden formar parte de los partidos políticos, por lo que éstos, sin perjuicio de sus burocracias y comportamientos, en consonancia también son pueblo. Las autoridades que legislan - los diputados-, frente a las ejecutivas, no las voy a considerar burocracia, sin perjuicio de la complejidad del procedimiento legislativo y de que, según la configuración más o menos democrática de los partidos, sean en realidad burócratas del partido y no sujetos plenamente libres. Por lo tanto, lo que hay que considerar son las autoridades que no nacen directamente del proceso electoral y los funcionarios públicos que serían la burocracia por excelencia y vinculados al proceso ejecutivo. Del mismo modo, sin perjuicio de sus comportamientos más o menos burocráticos o corporativos, no voy a considerar burócratas a los jueces, si bien sean funcionarios públicos y, al seguir las mismas reglas que expondré respecto de los funcionarios, provengan también del pueblo.

En el fondo lo que se trata de analizar es el sistema de legitimación de las autoridades y funcionarios y su conexión con el pueblo, lo que es lo mismo que la conexión de la burocracia con el pueblo. De otro lado, al referirme a autoridades y funcionarios, hay que distinguir la autoridad como potestad de la autoridad como conocimiento científico o técnico. Lo que supone, en cierto modo, que no se pueda olvidar a los clásicos y ver o recordar que desde Bonnin se ha considerado que las acciones legislativas, de definición de la voluntad popular, se reserven a los elegidos por sistemas directos y que forman parte de las asambleas legislativas u órganos que dictan normas que someten u obligan a los ciudadanos. Diríamos que hay un sistema de legitimación directa proveniente de la voluntad popular. Pero en esos órganos y en los ejecutivos hay otras autoridades que no provienen de procesos electorales, cuya legitimación es distinta y de los que se dice, como hemos visto en Von Mises y como vemos en Bonnin, que no pueden modificar la voluntad popular y que no pueden variar la ley o su contenido. Lo que nos lleva a considerar que la voluntad legal, la ley, no es siempre clara y que en los procesos ejecutivos y en la administración, gran parte de la acción y de los procedimientos se dirigen a interpretar esa voluntad, a definirla y concretarla en cada caso, en una función que no siendo judicial sino administrativa, sí supone un juicio o un dictamen. Es esta una de las bases del régimen de derecho administrativo surgido en Francia, que trata de separar la Administración de la Justicia y crea en el Ejecutivo su propia jurisdicción. Esta labor técnica, exige que quien la desarrolle esté capacitado, cuente con el conocimiento preciso y que lo pruebe, y genera, en el seno de la administración, unas necesidades y conveniencias, distintas de las que se consideran respecto de las autoridades vinculadas al poder exclusivamente político y con componentes decisorios y legislativos. Estamos, pues, en la raíz de la distinción entre cargos políticos, altos cargos y funcionarios y en la legitimación que a cada uno corresponde.

Como decía, hay cargos políticos que provienen directamente de la elección popular, algunos de los cuales pasan a ser cargos políticos de la Administración y que, a su vez, están legitimados para nombrar libremente a otros cargos políticos, cuya permanencia en el cargo, normalmente, se corresponde con la de aquél que lo nombra. Sea como sea su nombramiento y el ejercicio de su actividad no es permanente y están sujetos a libre cese y se ajustan al sistema que permite la rotación en la participación en la acción política y que se acomoda a la idea clásica, contraria a la permanencia como modo de acomodación y pereza en su caso. Por eso, también, el mérito y la capacidad en estos cargos, puede ser una conveniencia, pero no se configura como una necesidad y, en todo caso, si así es, no se sujeta a comprobación o prueba alguna, sino que se liga al libre nombramiento y responsabilidad del que designa. (De este modo, pues, la Administración profesional cobra mayor protagonismo e importancia) Hay, pues, una legitimación de primer grado si quien designa es un cargo electo o un órgano de gobierno y de segundo grado si quien lo hace no es un cargo político electo. Pero la conexión con la zona política y de potestades decisorias se relaciona indirectamente con la voluntad popular, a través de sus representantes que son los que eligen. Y sea como sea, son ciudadanos, forman parte del pueblo y su nombramiento es una forma legal de participación en los asuntos públicos. Y, lo que interesa, participan en la definición o concreción de la ley y en su ejecución; o sea, participan en el sistema que concreta lo que es la voluntad popular. Puestos a decir algo, como contrapunto a su carácter no permanente como medio de evitar su acomodación o pereza, diría que, contrariamente, si en el momento de su cese no tienen refugio profesional alguno, ni capacidad técnica reconocida, su tendencia será de la permanecer en el cargo y asentarse como burócrata de partido y su participación en la función que les es propia no será nunca independiente y su representación o capacidad de definir técnicamente la voluntad legal, dudosa o escasa. No cabrá que sean considerados tecnócratas sino meros burócratas de partido. De este modo, el fin principal perseguido será la permanencia en él poder y no los intereses generales que define la ley.

La garantía de que sea la voluntad legal lo que se decide, pues, no puede provenir de los cargos políticos, tal como nuestro sistema de partitocracia y de nombramientos políticos se configura, si bien obedezcan a los representantes electos o cumplan su voluntad. El pueblo propiamente dicho no es el que participa. Otra cosa es la legitimación en altos cargos y funcionarios públicos, los cuales no son electos, provienen directamente de los ciudadanos o del pueblo e ingresan en la función pública, mediante un sistema constitucionalmente diseñado y un procedimiento de selección sujeto al mérito y capacidad y en condiciones de igualdad. El sistema diseñado constitucionalmente es objetivo y depende de órganos selectivos con la capacidad correspondiente e independencia que garantice la objetividad. Los seleccionados van a ejercer funciones públicas, para las que la Constitución garantiza el acceso de cualquier ciudadano, en la condiciones y procedimientos exigidos. Si hay desviaciones de este sistema hay quiebra del sistema democrático y jurídico, sin él no hay función pública, hay mero empleo y no hay garantía del cumplimiento de la ley y el Derecho. Los funcionarios públicos son la Administración pública propiamente dicha y ésta es una institución que es garantía por tanto del comportamiento legal de los cargos políticos y de que la configuración de sus decisiones y de la definición de la voluntad legal y, consecuentemente, popular, se ha realizado con arreglo a las formalidades legales exigidas y correspondientes. Para que la garantía sea tal, el nombramiento del funcionario no puede ser arbitrario ni voluntad exclusiva de los cargos políticos, sino de los procedimientos legales y su nombramiento es permanente, salvo las excepciones legales previstas y con los procedimientos garantes correspondientes que justifiquen la justicia del cese. Por ello, el funcionario interino no cumple plenamente los requisitos que legitiman la acción funcionarial y su carácter garante. Si el sistema se cumple, el funcionario es pueblo y garantía para el pueblo. No es autoridad política, lo es técnica y cuando no es técnica su función, su derecho a la permanencia surge de que su empleo es público y pagado con el presupuesto y no puede estar sujeto a cese libre de ninguna autoridad. Su legitimación, nacida de la ley y de su empleo y función pública, así lo exige. Es la forma de poder que caracteriza a la Administración, frente al Gobierno y el resto de poderes. Forma parte de los limites legales a las autoridades públicas. Por eso hoy se la trata de destruir y disfrazar de mero empleo público.

Parece, pues, que inicie como inicie mis reflexiones, siempre concluyen con la misma idea básica respecto de la naturaleza de la Administración pública. Pero espero que las realizadas hoy contribuyan a que se comprenda la importancia que en un sistema democrático juega una función pública que ingresa por el sistema legalmente establecido de igualdad, mérito y capacidad, que ejerce potestades técnicas y garantes y que ha de ser neutral y no sujeta a dominio o arbitrariedad de las autoridades políticas, sino sometidos sólo a la ley que se considera expresión de la voluntad popular.




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