POLÍTICAS PÚBLICAS, PODERES PÚBLICOS Y CENTROS DE DIÁLOGO. II: Anteproyectos de ley

En la anterior entrada hemos contemplado a la Administración como un centro importante de relaciones y en la que confluye la organización política de gobierno y la de los cargos de designación política con los funcionarios públicos y hemos reseñado la funciones administrativas que se realizan en orden a las políticas públicas y nos hemos referido al ejercicio de potestades administrativas. Hoy quiero continuar con las relaciones que se producen en el seno de las instituciones públicas y en gran parte de las sociales que se realizan al efecto de la consecución de que los intereses de cada subsistema o grupos se vean convertidos en decisiones y acciones políticas, así como actuaciones administrativas dirigidas a su realidad y eficacia. Teniendo en cuenta que gran parte de las políticas públicas se formalizan mediante normas con rango de ley y ésta es producto de las asambleas legislativas, es preciso pues referirse a las relaciones que se producen en torno a los anteproyectos antes de convertirse en  proyectos; por lo que hoy hay que seguir contemplando lo que supone la acción administrativa y de gobierno en torno a su iniciativa legislativa y preparación de los citados proyectos.

Así, lo primero a señalar, pues, es que las políticas públicas que el Gobierno aprueba y que es preciso, por imperativo constitucional o por conveniencia, formalizar mediante norma con rango de ley. se remiten como proyectos de ley, que parten de un anteproyecto que sigue la tramitación prevista en el artículo 26 de la Ley de Gobierno, 50/1997, modificada por la actual ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, que contempla tanto los anteproyectos de ley como los de reglamento y que simplemente voy a reflejar, porque es lo suficientemente clarificador para comprender cuáles son las relaciones que se producen antes de que el anteproyecto llegue como proyecto a las Cortes. Es este un procedimiento, pues, formal y jurídico, es derecho.

El citado artículo dice así:

La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento:

La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento:

• 1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
• 2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de:
  • a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
  • b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
  • c) Los objetivos de la norma.
  • d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
  Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2 (Tramitación de urgencia). La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
  La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.
• 3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
  • a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación.
  • b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
  • c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
  • d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
  • e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
  • f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
  • g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el apartado 2.
  La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.
• 4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
  Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
• 5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
  Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.
  El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
  En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
  Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
  Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
• 6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
  El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
  El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
• 7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
• 8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
• 9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
  • a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
  • b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
  • c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
  • d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
  • e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
  • f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.
  • g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.
  Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.
• 10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
• 11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

Nada más gráfico que lo expuesto para calibrar la acción administrativa necesaria y la coordinación precisa entre los distintos departamentos administrativos y otras instituciones públicas. Un proceso que está reñido con las improvisaciones y las alegrías y que de realizarse sólo de modo formal y cumpliendo aparentemente el trámite, no es que se incurra en ilegalidad, sino lo más importante para todos los ciudadanos, es que no hay garantía de eficacia ni de seriedad en lo decidido. Se trata de una garantía jurídica que se dirige a la eficacia de las políticas públicas y del derecho y que muestra la necesidad de que los funcionarios que intervengan sean verdaderos profesionales y técnicos en lo general y en lo especial, con la formación mayor en cada caso. No es esta labor para aficionados o cargos de confianza. La norma pretende que todo interés afectado sea valorado en relación con su viabilidad y eficacia y con su posibilidad jurídica, atendiendo a todo el ordenamiento jurídico. La complejidad es grande y, en cierto modo, reñida con el tiempo político. El tiempo y la eficacia sólo son compatibles si se cumple el procedimiento señalado y él es el que debe permitir que las Cortes puedan apreciar adecuadamente el alcance y las repercusiones del proyecto de ley y su repercusión.

Poco más cabe añadir pues, desde mi punto de vista, es evidente lo que implica administrar y gobernar para estructurar adecuadamente una sociedad y un Estado de derecho. Lo siguiente, en otra entrada, será contemplar el proceso en la asamblea legislativa y atender al papel de los partidos políticos.