jueves, 9 de noviembre de 2017

LOS CUERPOS DE FUNCIONARIOS O LA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA.

Voy a volver a uno de los temas principales y objeto de mis reflexiones, en descanso de los acontecimientos políticos que nos rodean y de esa aplicación del artículo 155 de la Constitución que se está mostrando como una filfa y prácticamente como una campaña electoral.

Se dice que la función crea el órgano pero pienso que es una simple transposición de lo físico y que en la Administración pública la cuestión es distinta. Hay que considerar que todo depende del órgano de que se trate, pero desde mi punto de vista las cuestiones que determinan la creación de un órgano y su calidad o clase son la materia a tratar o desempeñar, la competencia, la función  y la carga de trabajo. Sin perder de vista que aunque su creación en los niveles superiores sea una decisión básicamente política, los órganos administrativos sólo se consolidan con la dotacón de sus recursos o medios, principalmente los humanos que se determinan a través de los puestos de trabajo y plantillas.

En cambio por lo que hace a un cuerpo de funcionarios la función sí que es el factor determinante, y la materia y la competencia se dan en segundo lugar y la carga de trabajo determina el número de sus componentes y lo que conocemos, o se conocía, como plantilla de cuerpo. La organización corporativa es básica en la Administración española y a la hora de abordar su importancia y sus características es imposible no hacerlo respecto de la distinción que existe entre la administración especial y la general y la consiguiente distinción entre cuepors especiales y cuerpos generales. En el blog me he ocupado con frecuencia de este tema y son muchas las entradas dedicadas a ello, por lo que aconsejo al lector interesado que acuda a las etiquetas de Administración especial y a la de Administración general, sin perder de vista las dedicadas al puesto de trabajo y a los cuerpos.

El cuerpo nos ofrece una idea de unidad y cohesión, de actuación unitaria. Por tanto, si la función es el elemento o factor que configura esa unidad y cohesión, es fácil concluir que los componentes o funcionarios de ese cuerpo o unidad es la misma en todos ellos. La función en los cuerpos especiales es, normalmente, la que se corresponde con una profesión, que también se ejerce en el sector privado. Ello es así con plena claridad en estos cuerpos y no tanto en los generales, particularmente en el superior de la administración general que ya guarda conexión muy directa con las políticas públicas y el derecho administrativo. Funciones estas no comunes con el sector privado y el mercado. Hay, sin embargo, que hacer constar que los especialistas no dejan de tener conexión con las políticas públicas que se configuran en el campo propio de su actividad y especialidad, pero limitada a su función o profesión y no en cuanto a la previsión de los recursos necesarios o la formalización correspondiente de la política concreta.

La función, en definitiva, conectada con la actividad y campo específico en que se desarrolla, determina la clasificación del puesto, los conocimientos necesarios para su cumplimiento y eficacia, lo que determina, a su vez, los temarios de la oposición y los sistemas de selección, los programas de la formación, configura al final, al constituirse el cuerpo, sus intereses, su movilidad, etc. Su importancia, su expansión en la organización, viene a determinar las necesidades de efectivos en la misma y, por lo tanto, está en relación con el tamaño de la organización y la carga de trabajo y, todo ello, establece su número y la plantilla, sea tanto considerada como plantilla de cuerpo o como  parte de una plantilla orgánica o relación de puestos de trabajo.

La cohesión y unidad del cuerpo, su función específica y unitaria, no puede dar lugar a grandes diferencias en sus puestos, sobre todo en cuanto a responsabilidad, lo normal es que su nivel sea uniforme y que sólo se distingan aquellos que suponen una jerarquía o jefatura, o sea los que conllevan una cierta dirección o mando respecto del resto. 

Esta cohesión determina que el cuerpo configure unos intereses comunes y una profesionalización ligada a la función y titulación correspondiente y única, no distinta o variada como ocurre en la administración general. Así el cuerpo, viene a resultar un obstáculo, una barrera o impedimento para su politización, salvo en la medida que no se consideren sus posibilidades de acceder a puestos de libre designación y de nivel directivo general. Ha sido frecuente en el Estado, hasta la consolidación del cuerpo general superior, en los mediados años sesenta, el que los cuerpos característicos o específicos de la materia o competencia de los órganos ministeriales, se apropiaran de buena parte de la organización administrativa y sus jefaturas, es decir del nivel superior de ésta, en defensa de sus intereses y promoción general y se perdiera en buena parte el sentido que hoy, y principalmente legal y teóricamente, se nos ofrece de la administración general y también  se resintiera la eficacia y sentido del derecho administrativo. Pero lo que quiero destacar es la resistencia que la organización corporativa ofrece a cualquier penetración y por ello se cierra, forma un circulo cerrado, casí una esfera de materia impenetrable. Sólo la oposición como forma de selección permite el acceso al cuerpo o el ingreso en él.

No voy a entrar a comparar esta organización con la de puestos de trabajo, remito a las etiquetas señaladas y a la de puestos de trabajo, pero sí quiero destacar que, para producir esa penetración, la organización administrativa, o la voluntad política sobre la misma, ha configurado un sector de libre designación, que en el nivel superior ya no se basa realmente en la función sino en la confianza, de modo espurio, y que se ha configurado como de acceso de cualquier funcionario, estableciendo unos requisitos generales, mediante clasificación, sin que se vengan a cumplir frecuentemente, con nombramientos predesignados, lo que de hecho limita la concurrencia que prevé la legislación y el mérito que predica. Es la forma que tiene el poder político de minorar el poder corporativo, pero también de garantizarse que el núcleo superior de la organización administrativa sea suyo y de la burocracia, pero con efectos que distorsionan hoy en día claramente el principio de legalidad y que llevan a la politización. 


En realidad este hecho determina que la administración general, en la que la variedad de puestos es mucha y sus funciones varias, no exista en su nivel superior y esté plenamente condicionada por la libre designación y se politice, y ya no sea la garantía que exige el Derecho y la función pública como tal y sea un sector dependiente. Aún cuando se organice corporativamente, su nivel superior no lo puede ser o no es tal ni un cuerpo, por su libre designación y clasificación múltiple o compartida, que permite el acceso al nivel de cualquier funcionario de un cuerpo superior especial. Por lo tanto los que se organizan corporativamente en el nivel superior están en un sueño o fantasía, porque la realidad ofrece un panorama nada corporativo y nada unido.

La organización corporativa y sus ventajas para la organización y la legalidad no existe en realidad, sólo supone que los funcionarios así organizados cierren el acceso de otros funcionarios al cuerpo si no hacen la oposición o se promocionan por el sistema legal, pero siendo este acceso y su perfil dominado por los componentes del cuerpo que establecen sus condiciones y límites. La movilidad se restringe. Pero esta situación en un cuerpo general superior es como he dicho un sueño, su función en ese nivel no es propia es compartida y la especialización en ella no se da o existe; por ello siempre se habla del cuerpo directivo pero nunca llega, nunca se crea, no interesa ni a políticos ni a los nombrados, que ya están en los puestos que a dicho cuerpo corresponderían. Los funcionarios del cuerpo superior de la administración general se conforman, una vez conseguido un puesto del nivel, con dominar el procedimiento y siempre que no exista un interés político, y en conservar el puesto o la retribución, para lo que la obediencia y los informes ad hoc son comunes, sin que normalmente den la cara en el procedimiento. El cuerpo directivo no existe, pero sí sus puestos que quedan no profesionalizados, sin garantía de eficacia ni de servicio público y que son la covachuela de pequeños burócratas y maquiavelos de menor identidad; perjuicio permanente del sistema legalmente exigido.

Esta es la realidad que percibo y, por ello, siempre predicaré que la reforma de la función pública y la vuelta a su papel garante y su neutralidad es plenamente necesaria, si no estará siempre completamente politizada y burocratizada en el sentido peyorativo del término, lo que afecta a la legalidad y su eficacia y a los derechos de los ciudadanos, configurando un predominio político que ya vemos a que nos ha conducido. 













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