jueves, 24 de octubre de 2019

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal II

Quedé, partiendo de la referencia de Alejandro Nieto a una función pública invertebrada, en analizar la vertebración de la misma antes de 1978. Y eso voy a tratar de hacer desde mi memoria y no con los textos legales ante mí.


En la época anterior a mi ingreso la estructura corporativa correspondía a los denominados facultativos o cuerpos especiales y cada ministerio tenía sus escalas auxiliar y técnica, ocupadas de la gestión administrativa y procedimiento administrativo. Procedimiento también múltiple o regulado por cada ministerio. El poder burocrático estaba en manos de los cuerpos especiales y facultativos, que no sólo intervenían en el diseño o formulación de las políticas públicas, sino que ocupaban la jefaturas superiores de cada ministerio; es decir, ocupaban el espacio administrativo superior y también el político superior, puesto que era normal que las directores generales y el ministro fueran pertenecientes a los cuerpos facultativos del ministerio. Los ingenieros industriales dominaban el ministerio de industria; los de caminos el de obras públicas; los agrónomos el de agricultura; los diplomáticos el de asuntos exteriores; etc.

Considero, pues, ahora, que los funcionarios del nivel técnico administrativo no estaban en contacto con las políticas públicas. eran ejecutivos y especialistas en los procedimientos de gestión. La reforma tecnócrata de los finales de 1950 y principios de los 60, unifica el procedimiento administrativo, lo racionaliza y favorece al profesional del derecho y aparecen unos principios y valores en favor del ciudadano que permanecen hoy, aunque siempre sea más en abstracto y formalmente que en la práctica. De otro lado, se crea un centro de formación de funcionarios, luego Escuela de Administración Pública y, finalmente, conformada como  Instituto; todo apoyado en la reforma de la función pública de 1964. Como de ello he escrito mucho, hoy sólo me referiré a los cambios que se apuntaban respecto de la Administración técnica y superior.

La creación del los Cuerpos generales y desaparición de las escalas, lleva el poder sobre la función pública y la organización al Ministerio de Presidencia y, por razones presupuestarias, al de Hacienda. Se puede decir que se pretendía que la política de personal se unificará en el nivel político superior y ello resaltaba su importancia. El Cuerpo Técnico de Administración pública, asumía un nivel superior al de las escalas técnicas antes existentes y puedo considerar que se encargaba de aplicar las nuevas tendencias en procedimiento y organización y racionalización de la administración. Ello implicaba que se regulara que los cuerpos, antes dominantes, se ocuparan sólo de su especialidad técnica y no de las labores burocráticas. Los primeros técnicos del cuerpo general, como anécdota refiero, eran considerados en los ministerios y sus delegaciones provinciales como espías de Presidencia. Todo ello, considerando, también, que se anulan las tasas ministeriales que se repartían los ministerios entre sus cuerpos y sus funcionarios, para pasar al ministerio de hacienda y se promulga una ley de retribuciones general y común. 

Pero este cambio de estructura organizativa y de poder, contaba además con el establecimiento de un diploma de directivo, dentro del Cuerpo Técnico de Administración Civil, para las plazas de mayor responsabilidad. La vinculación entre administración general y dirección pública era evidente. Por tanto, si bien la reforma no establece claramente un cuerpo directivo, hace que los generalistas adquieran un papel principal y que en la estructura de poder burocrático el antes cuerpo Técnico y ahora Superior de Administración Civil entre en la misma y vaya más allá de la simple gestión penetrando en el espacio de la formulación y formalización de las políticas públicas. La Ciencia de la Administración se separa de lo jurídico y completa el carácter de la técnica propia del administrar público. Los estudios de administración pública y comportamiento burocrático se incrementan y se llega a considerar al cuerpo técnico como el anticuerpo, sobre todo por la importancia que la reforma otorgó al puesto de trabajo y a la distinción entre administración general y especial.

Pero la realidad, sin perjuicio de los avances que se puedan considerar, sólo tiene 14 años de vivencia, ya que la Constitución de 1978 y las Comunidades autónomas y leyes de función pública consiguientes eliminan el Cuerpo Superior o Técnico que con su nivel, estructura y forma corporativa sólo queda para el Gobierno estatal y no alcanza a dichas Comunidades y la formación y sus centros se dispersan, con ganancia para los especializados en administración de empresas y olvido de la conexión con lo político y público.

Así, pues, esta reforma es breve y sus principios permanecen para manipulación por teóricos y retóricas legales. Se puede decir que existe un fondo teórico del que muchos se benefician, pero que no tiene traducción práctica; al mismo tiempo que la ciencia administrativa y política desarrolla la teoría de las políticas públicas. Espacio pues de Alicia en el país de las maravillas y realidad penosa, que es lo que habré de tratar en una tercera entrega. Pero también cabe preguntarse,  si con esta breve reforma se vertebró la función pública más allá del esquema legal o si siempre ha estado invertebrada.

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