martes, 19 de enero de 2021

LA COMPETENCIA Y LA INVALIDEZ

Continúo con los puntos relativos a la competencia en el Capítulo ll de mi trabajo  sobre juridicidad y organización. 

E) Los efectos jurídicos de la competencia.

 

De lo que llevamos analizado, la competencia como concepto jurídico es evidente que se relaciona con los actos administrativos, que, a su vez, constituyen un concepto jurídico que hemos de analizar. Por ello, el principal efecto jurídico que se pone de manifiesto respecto de la competencia, tiene que ver con la validez o no de los actos administrativos y, así, en principio, para que el acto administrativo sea válido ha de haber sido dictado por el órgano competente para ello. El vicio de incompetencia puede afectar a la validez del acto dictado. Ciertamente, si la competencia no la analizamos desde el punto de vista estrictamente jurídico sino desde sus acepciones corrientes, vemos que en una primera se nos muestra como <<incumbencia>>, pero, en una segunda, también como <<aptitud>> o <<idoneidad>>; desde estas acepciones la incompetencia significa la intervención de aquel a quien no incumbe o corresponde, o la carencia de aptitud y técnica para hacerlo. También desde estos aspectos resulta lógico que la incompetencia pueda afectar a la validez de lo realizado.

 

Nuestro ordenamiento jurídico, en concreto la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 62.1 b) declara nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones públicas dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Se deduce del precepto que la incompetencia debe de ser manifiesta y producirse en territorio o materia que no compete al órgano; también, en consecuencia, se deduce que la incompetencia por razón de jerarquía no da lugar a una nulidad de pleno derecho o radical, sino en todo caso a una simple anulabilidad o nulidad relativa.

 

Sea como sea, en estas distinciones y matizaciones se nos muestra la relación entre derecho y organización, en cuanto la relación jerárquica entre el órgano que actúa con incompetencia y el que es realmente el competente atenúa claramente los efectos de la incompetencia y sobre todo afecta en el sentido de que la incompetencia puede considerarse que ya no es manifiesta. Es en este punto en el que la competencia supera la atribución orgánica realizada por la norma y se pone de manifiesto que la de un órgano inferior lo es también realmente del superior jerárquico y ello es el único motivo por el que hacer referencia a la competencia de las personas jurídicas no resulta impropio, sobre todo porque la personalidad jurídica es trasunto de la física, de modo que todas las competencias de los órganos de una persona lo son de ésta, siendo ella la referencia última de la voluntad, incluso para crear los órganos y otorgarles competencias. Pero, realmente, lo que se manifiesta es que, como todo órgano actúa en una materia o en un territorio, la relación jerárquica entre los órganos no permite considerar la incompetencia como manifiesta y que sólo este tipo de incompetencia material o territorial produce el vicio de nulidad de pleno derecho o radical.

 

Por lo que toca al vicio de incompetencia jerárquica no deja de ser un vicio de nulidad relativa, pero el ordenamiento jurídico palia sus efectos y, así, el artículo 52.3 de la Ley 39/2015, respecto de la convalidación de los actos administrativos nos dice que si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

 

Los efectos de la competencia, en este caso de la incompetencia, tienen que ver, pues, mucho con la organización y, también, como veremos más adelante, con el procedimiento. Del contenido, pues, del ordenamiento jurídico y de la doctrina podemos clasificar a la competencia en material, funcional, territorial y jerárquica. Las dos últimas clases de competencia se relacionan con la organización en un sentido formal y son manifestaciones de la competencia en el sentido de <<incumbencia>>; la competencia material y la funcional se relacionan con la organización pero con una base o raíz técnica que es el conocimiento material o funcional, se manifiestan, pues, en relación con la <<aptitud>>. Esta incompetencia técnica es más difícil de subsanar y es siempre más evidente y, además, los órganos que desarrollan las competencias técnicas, aun cuando puedan estar subordinados jerárquicamente, pueden no estarlo técnicamente; y, además, no manifiestan su actuación mediante actos resolutorios sino mediante dictámenes e informes, a los que no cabe atribuir la categoría de actos convalidables sino que en todo caso pueden ser substituidos o complementados por otros también de fundamento técnico que controviertan el contenido técnico de los primeramente emitidos. En cambio, la incompetencia jerárquica e incluso la territorial, dentro de una misma organización, son más fácilmente convalidables y subsanables.

 

En este segundo aspecto, debe considerarse la complejidad de las Administraciones territoriales, en especial de la Administración del Estado y de la de las Comunidades Autónomas, compuestas por variedad de órganos complejos, organizados por fines o ámbitos competenciales materiales, y que distribuyen sus órganos jerárquicamente con atribuciones de competencias también por materias y, además, funcionalmente y, que, aún más, pueden tener organizaciones con sede territorial de ellos dependientes Ello hace que en estas organizaciones la jerarquía esté siempre presente y que así como hemos visto que no influye respecto de la competencia técnica o de la funcional, sí puede hacerlo respecto de la material o territorial, puesto que en casos de órganos organizados jerárquicamente respecto de una materia o ámbito competencial, el superior jerárquico siempre podrá convalidar el acto del inferior y la incompetencia no puede resultar, en consecuencia, manifiesta, ya que las nulidades de pleno derecho, nos dice la doctrina, no admiten subsanación ni convalidación. Del mismo modo, en la incompetencia territorial, es evidente que un órgano con jurisdicción o competencia en un territorio determinado no puede actuar en un territorio distinto para el que ya existe otro órgano con competencia; pero, también es cierto que estos órganos territoriales pueden tener un superior jerárquico común que tiene competencia en todo el territorio, pudiendo, por tanto ser de aplicación el artículo 52 y no pudiéndose considerar, al ser de aplicación esta regla, la incompetencia manifiesta o, al menos, no pudiéndose evitar la subsanación por el superior común. Sobre todo, en este sentido una convalidación jerárquica de una incompetencia territorial sólo puede tener, inicialmente, un fundamento en la persistencia de los efectos favorables de acto dictado en beneficio, pues, de intereses de terceros, privados o públicos; así como en la economía procesal y en la eficacia. Sin perjuicio, por supuesto, en todo caso de su necesaria legalidad.

 

De otro lado, la competencia funcional y técnica tiene especial repercusión o efectos en el seno del procedimiento administrativo, pues su carencia en el acto que conlleva puede constituir un defecto formal en él y constituir una anulabilidad de las previstas en el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, en cuanto, revistiendo la forma de informe, dictamen o acto, éstos sean imprescindibles para que la resolución o acto correspondiente al procedimiento de que se trate alcance su fin. Son actos que, al conformar o ayudar a configurar el contenido de la resolución, decisión, plan o programa correspondiente, no puede prescindirse de ellos, por lo que de hacerlo se incurre en nulidad de actuaciones y retroacciones de expedientes, en su caso. Esta cuestión, la volveremos a tratar en otro momento, al analizar el concepto de acto administrativo, pero ahora conviene poner de manifiesto que, en cuanto nos encontramos con factores procedimentales como los aquí expuestos, el factor organizativo que en ellos se manifiesta tiene una finalidad jurídica, la del ajuste a derecho del acto finalizador del procedimiento o, en su caso, su eficacia; bien en su vertiente estrictamente jurídica o de los derechos subjetivos, bien en el ajuste a la eficacia y realidad de otros principios, los jurídicos de la organización, tales como el ahorro del gasto público o la economía, bien la racionalidad, bien la eficacia en sí misma, bien la oportunidad.

 

En resumen, pues, todos los efectos jurídicos de la competencia tienen que ver con la validez de los actos de las Administraciones públicas y ese es pues su efecto principal, con todos los matices y aspectos que hemos destacado.

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