MI HEMEROTECA: Nuestra liberal administración.

Cuando repaso mis artículos de opinión a efectos de incorporarlos al blog, compruebo lo consolidado que está mi pensamiento respecto de las cuestiones que atañen a la Administración pública española y que mis opiniones actuales son las mismas que hace años venía manteniendo, de ahí que en muchas ocasiones, recordando un conocido tango, venga a decir que veinte años no es nada. Como ejemplo reproduzco este artículo que bajo el título Nuestra liberal administración se público en el diario valenciano de Las Provincias el 23 de enero de 1995:

En algunas ocasiones me he apoyado en antiguos estudios relativos a la burocracia para evidenciar lo poco que han cambiado las cosas en nuestra administración pública. Hoy quiero comentar de qué modo, a través de la lectura de un clásico del liberalismo como es Stuart Mill, he llegado a comprender la razón de la situación de nuestra burocracia y de la gestión pública, así como el hecho de que nuestros gobiernos socialistas resultan ser sensiblemente liberales y que todo, en realidad, no es más que un calculado plan para lograr la máxima eficacia en el cumplimiento de los fines públicos. Debo confesar, en consecuencia, lo equivocado que he estado al defender la profesionalidad de los gestores y funcionarios públicos.

En concreto, tras leer los problemas que una excesiva burocratización o una amplia publificación de servicios pueden acarrear, me encuentro con la siguiente afirmación : " Y tanto mayor sería el mal cuanto más eficiente y científicamente fuera construida la maquinaria administrativa y cuanto más hábiles fuesen las medidas para obtener las manos y las cabezas para hacerlas funcionar"

Un poco más adelante el citado autor continúa diciendo: " Sin duda, si todo el talento elevado del país pudiera ser arrastrado al servicio del Gobierno, una propuesta tendente a provocar ese resultado podría inspirar inquietud".

Es evidente, pues, que el hecho de que nuestra administración pública no haya seguido el mandato constitucional del mérito y la capacidad y que la proliferación de puestos de confianza y la inexperiencia de los gestores públicos y políticos, constituye un proceso de desburocratización que yo no había sido capaz de comprender y que, en realidad, estamos fomentando una individualidad creativa que lleva la imaginación al poder. Me consuela, no obstante, que la oposición tampoco se haya enterado y, en cambio, propugne la profesionalización, si bien no acabo de comprender, y ello me preocupa, que al mismo tiempo propugne la privatización de servicios públicos, porque es evidente que el camino perfecto para lograrlo es precisamente el que siguen nuestros gobiernos estatal y autonómico y no el de la eficacia de los servidores públicos.

Sin embargo, también es verdad que Mill, en contraste con lo anterior, pone de relieve la siguiente máxima coránica: " Un gobernante que designe a cualquier hombre para un cargo, cuando vive en sus dominios otro hombre mejor cualificado para él, peca contra Dios y contra el Estado."

Al margen de paradojas e ironías, ¿se dan ustedes cuenta de lo complicado que es decidir el modelo de gestión pública que se necesita? ¿Comprenden que para efectuar estas decisiones es preciso contar con expertos en gestión pública? El problema, en definitiva, radica en establecer los límites adecuados del poder burocrático sin eliminar la necesaria formación de los gestores públicos.

Casi cinco meses después el PP ganaba las elecciones generales y en 1995 las de la Comunidad Valenciana y los tópicos son los mismos y los hechos y resultados ya los saben ustedes. Todo es lo mismo, todo es igual y el futuro, desde el punto de vista administrativo, es incierto o susceptible de empeorar todavía más, pues ni están los mejores en los partidos políticos aflorantes, ni hay experiencia de gobierno y nuestra economía sólo es capaz de generar servicios de turismo y hostelería, la mayor parte de la veces cutre y barata, para turistas del alcohol y la borrachera. Todo un panorama, desde mi punto de vista de viejo cascarrabias.

LA INTERINIDAD COMO MEJORA DE EMPLEO.

En la primera entrada de este mes de marzo comenté la práctica que consideraba perturbadora de que se pidiera la excedencia en un cuerpo para pasar a ser interino en otro puesto de trabajo y me referí favorablemente a que la Comunidad Valenciana en su ley de ordenación de la función pública hubiere regulado un sistema de mejora de empleo mediante el sistema de nombramientos provisionales. Aunque lo que trataba de evidenciar en esa entrada era que la diversidad de sistemas existentes para proveer puestos de trabajo de modo temporal y provisional suponía que el margen de discrecionalidad de que hoy gozan las Administraciones públicas es muy amplio, hasta el punto que puede afectar al sistema de mérito y capacidad y a los sistemas ordinarios y más apropiados de provisión que no se llevan a efecto en los plazos legales o en los que la buena gestión exige.

Pero lo que hoy quiero manifestar es que el hecho de que haya personal que deje su puesto de trabajo fijo para pasar interino a otro puesto en su misma u otra Administración significa que evidentemente algo falla seriamente en el sistema de movilidad y carrera de los funcionarios y en el de la movilidad de empleo publico en el territorio nacional. Se ha legislado mucho, mucho de ello no llega a efectos y muchas vías de sortear dificultades vemos que se abren, pero de modo espurio, aunque vengan a solucionar situaciones particulares de modo favorable; pero lo cierto es que el sistema de mérito y capacidad e igualdad en el acceso a los empleos públicos y en la provisión de puestos se corrompe. La ley, es cierto, permite esta serie de nombramientos provisionales y temporales pero su persistencia en el tiempo y el eludir los procedimientos ordinarios de provisión es lo que convierte a estas soluciones en elementos que minan la seriedad del sistema de carrera y de mérito, al mismo tiempo que el funcionario o trabajador beneficiado pasa a ser dependiente del que le nombra, pues éste siempre tiene el poder de mantener o eliminar la situación que a aquél favorece.

El caso de preferir ser interino en otro cuerpo por razón de una mejor retribución o un trabajo más adecuado a la titulación o conocimientos que se poseen con el riego de poder quedar en el desempleo, es algo que manifiesta cómo está el sistema y las cuestiones e intereses que se pueden mover alrededor de ello. Es seguro que antes de tomar una decisión han de haber existido unas conversaciones, la solicitud de ciertas garantías de permanencia en el empleo, o la conservación de hecho del puesto en el que se excede o de un reingreso que se garantice de algún modo. Bueno, al menos eso intuyo, porque, de otro modo, puede ser todo una locura por los riesgos existentes.

Pero, en definitiva, no me cabe duda que toda la cuestión de movilidad, carrera y provisión de puestos de trabajo necesita un reajuste que le devuelva orden, seriedad y ajuste a los derechos fundamentales, que a su vez otorgue garantías en la gestión de personal y elimine la permanencia de lo temporal más allá de lo racional.  Hay que incidir en la obligación de convocar los procesos ordinarios del concurso de provisión de puestos de trabajo, permitiendo la convocatoria por puestos determinados o bien la colectiva anual o bianual, y penalizar seriamente su incumplimiento, pues ello me parece esencial. Las ilegalidades, injusticias, favoritismos actuales y clientelismo, son una vergüenza que hay que erradicar y deja en muy mal lugar a políticos, funcionarios y sindicatos y, en cambio, produce victimas que pierden toda ilusión en el servicio y la credibilidad en el sistema y en la legalidad.

Cualquier persona que acude a una excedencia por motivos particulares para ir interino a otro puesto o Administración ha de ser consciente que se puede quedar sin nada si le cesan en la interinidad y que las promesas o bien cambian o desaparecen si cambian las personas, o se las lleva el aire, pues formal y legalmente no tienen apoyo. Las Administraciones públicas no deben propiciar estas soluciones sino aplicar los sistemas ordinarios de provisión de forma regular y permanente y abiertos a los funcionarios de toda España, ajustándose al mercado existente y con sistemas racionales y eficaces. Ahí radica un completo sistema de igualdad, mérito y capacidad. Y es también ahí donde una buena clasificación de los puestos de trabajo cumple un papel básico y de ajuste.

LAS FALLAS, EL DERECHO AL DESCANSO, EL AYUNTAMIENTO, LA JUSTICIA Y EL FRACASO SOCIAL

Estos días en Valencia algunos valencianos celebran las fiestas falleras, otros huyen de ellas y otros sufren unos abusos difíciles de calificar en cuanto los aspectos tradicionales de la fiesta, entre los que se incluye el ruido, se han visto desbordados por la chabacanería, el desmadre, el desorden, el abuso y sobre todo por la inactividad y noluntad municipal y por su favoritismo respecto de unos falleros que ya no son tales, pues son un grupo de amiguetes que se montan una carpa y una verbena particular cada noche hasta las tres y más de la madrugada, durante una semana, sumándose a otras carpas y verbenas próximas, en pandemonium insoportable, con desprecio total de los derechos de los vecinos al descanso y a no sufrir más allá de lo razonable las molestias propias de la fiesta. Lo que en mi juventud se limitaba a una semana de pequeñas celebraciones, unos pasacalles y alguna traca antes de los tres días propiamente dichos de fallas, con las verbenas en horas de tarde y antes de la cena o permitiendo el descanso pese a las molestias, son hoy quince días de una propuesta de alegría y borrachera permanente y un aliciente a que personas jóvenes ajenas al barrio propiamente dicho acudan a esa orgía de ruido y alcohol que parece ser la meta o el pan y toros que promocionan nuestros políticos. Un exceso y un abuso en unas fiestas que eran y siguen siendo en buena parte una mezcla de arte, música, color  y manejo especial del ruido y su ritmo y final mágico de fuego. Nada puede el simple ciudadano ante esta situación, de nada sirven reclamaciones y menos los recursos jurídicos pues cuando se vienen a resolver la fiesta ha acabado y la del año siguiente que será igual o peor, jurídicamente no es ya un hecho según parece, como se verá. Las sentencias favorables, que las hay, tienen, pues, un simple valor declarativo.

El equilibrio entre el derecho fundamental de los vecinos y simples ciudadanos valencianos y la realización y culminación de la fiesta y los intereses económicos en juego corresponde al Ayuntamiento y en ese papel ha de velar por el derecho de todos, pero sobre todo del más débil y de lo fundamental para la vida de aquellos que durante todo el año y con el pago de sus impuestos mantienen las arcas municipales de acuerdo y conforme, además, en el caso del IBI, con una valoración administrativa de sus viviendas y zona de residencia. En cambio durante una semana se expropia su derecho a la vivienda, pues en ella no se puede vivir o no puede hacerse durante un tiempo y horas esenciales. Y se hace ni siquiera por unos fuertes intereses comerciales e industriales que hagan de Valencia un ciudad envidiable durante todo el año, sino, como he dicho antes, para fomentar la juerga de unos "amiguetes" circunstanciales  y para mal ejemplo de sus hijos falleros. Nada edificante, desde mi punto de vista. Las autorizaciones concedidas por el Ayuntamiento son imposibles de controlar en cuanto al cumplimiento de unas normas, que, además, ya fueron hechas pensando en los autorizados y no en posibles terceros afectados o interesados, a los cuales se ha llegado normativamente a negarles, en contra de todo derecho procedimental, la participación y la audiencia en el expediente correspondiente.

Pero el trueno final de esta mascletada es la Justicia, pues es ella la que a la vista de los hechos, con la prueba correspondiente, (¡faltaría más¡), pese a la evidencia que resulta de los hechos para cualquier valenciano que permanezca en casa durante las fiestas, sea simple ciudadano o juez, que vea y oiga a los músicos de las carpas correspondientes, cual si de múltiples festivales de Benicasim particulares se tratare. Y lo es porque, como he dicho antes, sus declaraciones, aunque tardías, pueden poner algo de orden estableciendo lo que es el derecho y lo que constituye una extralimitación del mismo y sancionando con indemnizaciones en su caso, aunque sean simplemente mínimas pero indicativas, para evitar en el futuro la repetición de los hechos. La prensa estos días se ha hecho eco de una sentencia de TSJ valenciano que constituye una de las últimas perlas al efecto. La sentencia en su fundamento segundo recoge estos hechos:

"3. Con motivo de los ruidos que se desprenden de la carpa, la Comunidad de Propietarios puso en conocimiento la situación al Ayuntamiento de Valencia, junto con otras quejas en asuntos competencia del Ayuntamiento.

4. En el año 2012, se reproduce la situación vivida en 2011 y se reiteran las quejas ante el Ayuntamiento.

5. En el año 2013, se acordó encargar a la entidad colaboradora en materia ambiental TELEACUSTIC, acreditada por ENAC e incluida en el Registro de la Generalidad, la verificación de las emisiones acústicas en la carpa casal autorizada por el Consistorio y su recepción en las viviendas. La medición se produjo en la madrugada del día 16 de Marzo de 2013, con promedios de inmisiones de ruidos de hasta 95 dBA en el interior de las viviendas y picos sonoros de 100 dBA.

Dicho informe se comunicó al Ayuntamiento, denunciando que a su juicio se estaba vulnerando el art. 15 y 18 de la Constitución debido a la inactividad del Ayuntamiento."

Tras este fundamento vienen otros con un razonamiento que se produce dentro de lo que parece el sentido común y el preludio de un fallo favorable para el apelante:

" QUINTO.- La Administración acredita que otorgó la oportuna autorización (expediente 35/2013) donde afirma no haber autorizado en la Calle Historiador Martínez Ferrando nº 6 “verbenas, discomóviles, actuaciones en directo o cualquier otro espectáculo análogo”, la autorización tiene el siguiente contenido:

(…) El nivel de sonido máximo emitido será inferior a 90dB (A) y el transmitido a las viviendas, hoteles y centros sanitarios será inferior a 35 dB (A), a excepción de las actividades y verbenas (revetlles no revetles) que pudieran realizarse los días 8 y 9 desde el 15 al 19 de marzo de 2013, en horario de 23 a 04,00 horas, excepto el día 19 que será hasta las 24 horas(…)

Lo primero que destaca es la discordancia entre la Ley 7/2002 (disposición adicional primera) y la Ordenanza Municipal, citadas ambas en la sentencia recurrida. El contenido de la norma es el siguiente:

(…) La autoridad competente por razón de la materia a que pertenezca la fuente generadora de ruido y vibraciones podrá eximir, con carácter temporal , del cumplimiento de los niveles de perturbación máximos fijados en la presente ley en determinados actos de carácter oficial, cultural, festivo,religioso y otros análogos(…)

El precepto se refiere a actos concretos y determinados, no a actuaciones permanentes aunque duren sólo varios días, matiza que deben tener carácter oficial, bien por estar organizado por autoridades bien por estar aprobados en el programa de fiestas; en definitiva, colocar una carpa varios días no tendría cabida en el precepto, ni tiene carácter de acto concreto y determinado ni tiene carácter oficial.

SEXTO.- Discrepamos de la interpretación que ha hecho el Juzgado del planteamiento que hace la parte demandante en primera instancia (hoy apelante). La Comunidad de propietarios a que pertenece la apelante pone en conocimiento del Ayuntamiento lo que a su juicio son excesos de la Asociación Cultural Falla Conde Salvatierra-Cirilo Amorós durante los años 2011, 2012 y 2013, éste último año presenta prueba técnica de la entidad colaboradora en materia ambiental TELEACUSTIC, acreditada por ENAC e incluida en el Registro de la Generalidad, la verificación de las emisiones acústicas en la carpa casal autorizada por el Consistorio y su recepción en las viviendas. La medición se produjo en la madrugada del día 16 de Marzo de 2013, con promedios de inmisiones de ruidos de hasta 95 dBA en el interior de las viviendas y picos sonoros de 100 dBA. Dicho informe se comunicó al Ayuntamiento, denunciando que a su juicio se estaba vulnerando el art. 15 y 18 de la Constitución debido a la inactividad del Ayuntamiento. La Administración a la vista de la misma debió actuar, no se puede esconder en la existencia de una autorización, la mayoría de los procesos por contaminación acústica que llegan a este Tribunal son de actividades o locales que cuentan con licencia, no obstante, se exceden de la misma, en definitiva la labor de la Administración no acaba cuando entrega una licencia o autorización sino en el control de la misma.

Hay un segundo aspecto en el que discrepa este Tribunal de la sentencia apelada, las partes demandadas señalan que la demandante no denunció la existencia de vulneración de los derechos fundamentales. La denunciante lo que hizo es poner en conocimiento de las autoridades competentes un hecho concreto y determinado que se produce o reproduce todos los años, la posible vulneración de derechos fundamentales no viene de la denuncia sino de la inactividad de la Administración, en definitiva, la obligación del particular no es manifestar en vía administrativa una concreta vulneración de derechos fundamentales sino señalar los hechos que se están produciendo, será la inactividad la que determine esa posible vulneración de derechos fundamentales. Por tanto, entendemos que las denuncias de la parte apelante y la presentación de prueba sonora no debió llevar al Ayuntamiento a examinar si la prueba se había hecho con más o menos garantías o seguido un determinado procedimiento sino poner en conocimiento una situación de hecho que le obligaba a actuar."

Y ahora llega la perla, la huida hacia delante, el lavamanos de Pilatos y el asombro de Brooklyn, la conclusión lógica ante lo reflejado, la obra de arte del escapismo hoodiniano y de la incongruencia:

" SÉPTIMO.- Resueltos los temas previos, llega el momento de analizar si se han vulnerado los derechos fundamentales de la parte apelante. Todas las fiestas populares y tradicionales normalmente tienen un componente ruidoso, en el caso de las fallas es redoblado porque a las fallas como monumento destinado a ser consumido por el fuego se une las tracas, disparadas, castillos, pasacalles, verbenas etc., en definitiva, pretender el silencio y quietud durante esa semana es prácticamente imposible, tanto para los particulares como para las autoridades su control, no obstante, todo tiene sus límites.

Deben ser las autoridades y los casales falleros quienes deben fijar esos límites armonizando la fiesta con el “limitado” derecho al descanso que tienen los ciudadanos durante esa semana, por ejemplo, limitando la música de las carpas a partir de determinada hora. El mero hecho de que existan este tipo de procesos y tengan que intervenir los Tribunales de Justicia supone un cierto fracaso de los organizadores de la fiesta popular, histórica y tradicional en su proyección al resto de los ciudadanos.

OCTAVO.- La jurisprudencia que citan ambas partes a lo largo del proceso y recoge la sentencia apelada tiene un componente temporal.

Esta Sala ya se ha pronunciado de forma reiterada sobre el tema de los casales falleros en sentencias - sentencia 293/1998 de 23.03.1998 de la Sección Tercera ó 1724/2009 de 11.12.2009 de la Sección Primera-, se hacía aplicación de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos -sentencia de 8 Diciembre de 1994 (caso López Ostra) ó Sentencia de 16 Nov. 2004, rec. 4143/2002 (Moreno Gómez), todas ellas tienen un elemento común para entender vulnerados los derechos fundamentales, debe tratarse de una actuación continuada en el tiempo y que la parte pueda acreditarla. La sentencia apelada trae a colación la doctrina del Tribunal Constitucional Español (STC 119/2001, 16/2004, 150/2011) donde señala como característica para entender vulnerados los derechos fundamentales la “intensidad y permanencia” . En nuestro caso, ya hemos expuesto que ha existido inactividad por parte de la Administración, ahora bien, a juicio de la Sala el hecho de que durante la semana de fallas haya existido inactividad no vulnera el derecho a la tranquilidad del domicilio, máxime cuando la única prueba es una medición que se hizo en 2013. En este sentido procede confirmar la sentencia apelada."

Toma del frasco Carrasco. Una prueba sólo no sirve, hay que estar cada día de las fiestas con el sonómetro y pagando la medición y además ésta es de hace dos años, (¡a quién se le ocurre¡). Nosotros, la Justicia, ya hemos dicho lo que toca en otras ocasiones, la inactividad municipal existe y los organizadores no son buenos, ellos han de poner los límites con el municipio. De nada sirve que la inactividad se declare que es la que, en su caso, infringirá los derechos fundamentales. Tres años de quejas no son nada, pese a la febril mirada de la apelante. No nos traigan estos asuntos pues esto es un fracaso social y de la promoción de la fiesta a los ciudadanos que no pueden dormir. Como dice el juez de una farsa francesa: ¡La justicia se cansa pronto¡. Esto es un simple fracaso social donde el derecho fundamental al descanso y el equilibrio que supone para la salud, aunque haya de ir a trabajar al día siguiente, se limita hasta las cuatro de la mañana, (suponiendo que a esa hora se duerma  uno ipso facto), sin que se vea afectado por ello. Bueno lector si vd. ha llegado hasta aquí ya tendrá formada su opinión. A quien Dios se la dé San Pedro se la bendiga. A quien el TSJ se la niegue que el Constitucional, si vd. tiene ganas, tiempo y dinero, se la dé y si aún le quedan ganas vaya a los tribunales europeos. Pero cabe preguntar por dónde nos están dando con todo esto. Ah¡ y, además, le pedirán el voto.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA BUROCRATIZADA Y LA CAPACIDAD DE LOS NUEVOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Estos días que es punto general de comentario y de análisis las próximas elecciones y en los que se miden las posibilidades que cada partido político tiene de ganarlas o de adquirir un señalado número de escaños que le permita intervenir en el juego político o acabar ejerciendo el poder o algún poder, me resulta, particularmente, más necesario que nunca el que se comprenda bien lo que es la administración pública y el significado y consecuencias que tiene el administrar lo público y pensar en qué real capacidad pueden tener los nuevos partidos políticos de hacerse cargo de todo ello y de conseguir los cuadros necesarios para ejercer su dirección y desarrollar sus actividades. Factor que también considero necesario exponer para que se perciba adecuadamente cuán preciso es que la Administración pública esté servida por funcionarios profesionales, neutrales que cumplan la función de garantía y equilibrio que les corresponde como parte del poder público. Voy a estos efectos a reflejar aquí lo que expongo en el inicio o introducción del punto 2 del Capítulo IV de mi obra Juridicidad y Organización en la Administración española, dedicado a la organización administrativa propiamente dicha. Creo que todo está ya más o menos dicho en el blog, pero aquí mantiene una determinada continuidad y conexión. El interesado en conocer más podrá seguir en en este enlace los puntos que completan a lo que viene a continuación.

ORGANIZACIÓN, NEGOCIACIÓN E INTERESES BUROCRÁTICOS

El pasado día 12 de febrero Sevach editaba una entrada en la que se comentaba la última jurisprudencia relativa a la negociación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos y la potestad de organización de las Administraciones públicas y en concreto me interesa este punto:

"Tales sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 19 de Diciembre de 2014 (rec. 113/2014), revocan otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, y afirman:

“Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.

Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.

Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.” 

Este punto conecta con la opinión que he venido manteniendo respecto de la denominada potestad de autoorganización de las Administraciones públicas y aún es más favorable a la negociación de lo que desde mis esquemas yo considero, pues si han seguido mis entradas relativas al puesto de trabajo y a las relaciones de puestos de trabajo y el procedimiento que estimo que corresponde para llegar a ellas, se comprenderá que no considere que lo que corresponde es una negociación colectiva o con sindicatos, sino que en todo caso lo que es preciso es la participación en el procedimiento del funcionario o trabajador para exponer lo que viene haciendo y que ello sea una de las bases para la clasificación de los puestos. Son muchas las conexiones con cuestiones relativas a la organización administrativa que acuden a mi mente en este momento y que, sin dudas, ya están manifiestas en el blog, pero he de ordenar mi reflexión de hoy, por lo que sólo pongo en el tapete y para  que el seguidor aprecie cómo voy a estimar negociable la materia de organización cuando considero que debe existir toda una tecnoestructura encargada de su estudio, investigación y creación, siempre adecuada a los fines públicos. Una gran parte de la justificación de la Administración general es precisamente el de ocuparse de la técnica de administrar y ella implica la de organizar partiendo de los principios que la Ciencia de la Administración pública nos ofrece y consolida. ¿Toda esta tarea puede quedar dependiente de un acuerdo entre políticos, burócratas y sindicatos? Mientras se trate la organización, considerada en sentido amplio y más allá de la simple estructuración y del dictado de reglamentos organizativos, como se viene haciendo en la actualidad y desde hace años, qué puede importar lo que se haga, todo es negociable, siempre que todos los grupos de poder queden contentos. Y es esta cuestión la de la relación entre los intereses burocráticos y la organización lo que voy pues a comentar en los siguientes párrafos.

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO ¿SE HA CONVERTIDO EN ALGO DISCRECIONAL?

Las Administraciones públicas son hoy organizaciones complejas en cuanto han proliferado la creación de personas jurídicas tanto de derecho público como las que se someten a derecho privado; en general, con la pretendida razón de la persecución de la eficacia, lo que se ha tratado es de escapar de los controles que el derecho público o administrativo exige en los campos de la selección de personal, la contratación administrativa y el gasto público. Recientemente, por ejemplo, las Universidades valencianas han sido noticia por la carencia de rendimiento de cuentas en buena parte de sus entidades, haciéndose referencia a un número de 47 organismos. La situación, de otro lado, es seguro que es común a todas la Universidades españolas. Pero no traigo la cuestión por esta razón, sino para poner de manifiesto que, comúnmente, en todas las Administraciones públicas y debido a la variedad de sus organismos y personas jurídicas, los tres campos que antes he señalado se gestionan con bastante autonomía, aunque impere en ellos y para ellas un ordenamiento jurídico común e, incluso, aunque se les considere como empresas privadas, en cuanto su naturaleza real es pública ya que su financiación es pública en la casi totalidad de sus presupuestos. Esta es una más de las causas de la corrupción que nos preside, bajo la falsa fundamentación de conseguir una mayor eficacia en la gestión, cuando en realidad lo que se persigue es actuar como si se fuera el propietario de una organización real y materialmente pública.

Por ello en la provisión de puestos de trabajo, buena parte de las Administraciones públicas vienen utilizando con discrecionalidad las distintas soluciones técnicas que el ordenamiento jurídico de función pública ofrece para cubrir puestos de trabajo y, al mismo tiempo, para promoción o carrera de sus funcionarios, pero de una manera tal que el número de preguntas y consultas que me llegan me hacen pensar que en realidad el núcleo principal del sistema de mérito y capacidad se elude y lo que podemos considerar como principios básicos que informaron la provisión de puestos de la Administración pública se han deteriorado, aunque ello sea útil o "eficaz" para cada organización y para algunos funcionarios. A continuación voy a tratar de explicar esta situación y los métodos que vienen siendo habituales.

PODERES PÚBLICOS Y EFICACIA DE LA LEY

En un Estado de derecho los tres poderes públicos se mueven en torno a la ley, y su eficacia depende principalmente del poder ejecutivo y final y especialmente del judicial que, en ultima instancia ,declara el derecho interpretando la ley en la aplicación que de ella le corresponde.

Sin  embargo, hay  declaraciones de la ley, o instituciones fijadas en ella, en las que  nadies parece creer, hasta  el punto que  quedan ineficaces, siendo la Justicia y las disposiciones en torno a ella las últimas responsables. Me voy a referir a los casos que me parecen más paradigmáticos: la responsabilidad administrativa, el silencio administrativo positivo y la obligación de resolver de las Administraciones públicas:

MI HEMEROTECA: Una nueva ley valenciana de función pública a debate.

En la entrada que el día 1 de este mes dediqué a los artículos de mi hemeroteca, en el artículo Parches legales se refería a una, ya pasada, reforma de la primera Ley Valenciana de la Función Pública, pero encuentro que en el mismo año y desconectadamente se publicaron dos artículos referidos al mismo tema, pero cuando dicha ley era aún un proyecto. Los dos artículos se publicaron no de forma seguida sino desordenadamente, el segundo antes que el primero, en Las Provincias del 7 de agosto de 1994 y el primero el 11 de octubre de 1994. Los publico ahora juntos y por el orden  que me parece correspondía, pensando que muchas de las cuestiones que contienen, siguen vigentes y, además, han sido tratadas en el blog, por no ser sólo un problema valenciano:

Por más que la razón y la decepción me imponga silencio no puedo renunciar a mis antecedentes y, por tanto, no puedo dejar de manifestar mis opiniones en aquellas materias que forman parte de mi vocación profesional. Por ello, sin ánimo polémico ni revanchista, expondré, en dos artículos, algunos de los puntos que merecen considerarse del proyecto de nueva ley de función pública presentado en las Cortes Valencianas y que acaba de sufrir un nuevo retraso.

LA MARCHA DEL BLOG

El 3 de octubre de 2007 iniciaba su andadura este blog y en estos años ha ido incrementando el número de visitantes y páginas vistas poco a poco. En el pasado mes de octubre no hice referencia al cumplimiento del aniversario séptimo de dicha andadura, ni referencia a dato estadístico alguno, Los contadores que figuran en la página básica o principal del blog no se incorporaron desde su inicio y el de páginas vistas figura desde 2010, por tanto sus cifras no son las totales que puedan corresponder al total de años de vida del blog. No obstante este último año se ha superado en ambos contadores la cifra de 500.000 visitantes y páginas vistas. La semana pasada aprecie, salvo en sábados y domingos, un incremento mayor en cuanto a visitantes diarios, superando los cuatrocientos y rozando en algún caso los 500. De mantenerse estas cifras el incremento supondría un 30 por cien respecto del año anterior.

Son cifras modestas, pero supongo que ajustadas al blog y su temática, en la que predominan asuntos de función pública y organización administrativa, desde perspectivas no exclusivamente jurídicas, aunque la visión jurídica o burocrática del sistema de derecho administrativo preside mis reflexiones. Viendo las entradas con mayor número de visitas o más populares, es indudable que las que más contribuyen en las cifras globales son las referidas a las incompatibilidades, pero cuestiones como la excedencia, la interinidad, la libre designación reciben atención especial, lo que evidencia que los seguidores del blog, son principalmente funcionarios y los comentarios o preguntas ponen de manifiesto que son preferentemente de nivel medio, resultando que personal docente o de fuerzas de seguridad también acude al blog, supongo que buscando información. El estudiante o el interesado en la organización y funcionamiento de la Administración o en Ciencia de la Administración tengo la impresión que procede de centro y sur América con preferencia. Cabe, sin embargo, destacar que, desde el punto de vista jurídico, las entradas dedicadas al derecho subjetivo y al objetivo y su conceptualización, también han sido objeto de atención especial

De otro lado, este blog es muy personal y desde que Manuel Arenilla dejó de contribuir en él, todo depende de mí y ello exige una dedicación que cada día cuesta más mantener, por lo que el número de entradas al mes disminuye en cierto modo, al mismo tiempo que las nuevas y últimas no reciben una atención destacada, lo que representa que son las entradas dedicadas a los temas antes señalados las que mantienen las cifras del blog y no tanto temas como el puesto de trabajo, en el que personalmente pienso que aporto una experiencia señalada que puede tener influencia en los aspectos jurídicos que el mismo pueda presentar. No obstante, pues, la situación no me lleva a dejar de mantener el blog, sino a seguir sin que me impida dedicarme a otras actividades y al ocio que merece todo jubilado. Este ocio y alguna de mis aficiones o aspectos más personales tienen cierto reflejo a través del perfil de google +.

Dicho, esto, es el momento de agradecer a todos, y en especial a los fieles, su atención al blog y esperar que los contenidos y mi experiencia sean útiles y sirvan de algo.

Muchas gracias, pues.

LOS EFECTOS DE LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO COMO ACTOS.

El pasado 11 de septiembre editaba esta entrada a propósito de la jurisprudencia por la que se considera que las relaciones de puestos de trabajo son actos generales y venía a concluir que no era lo importante la naturaleza jurídica de aquéllas sino sus efectos y la importancia técnica desde el punto de vista organizativo que significaba todo el procedimiento para su formación y aprobación; en realidad un proceso técnico. De ahí que, en su tiempo, considerando, por mi parte, que efectivamente eran un acto administrativo, sin embargo estimaba que eran un acto complejo o, si se quiere un complejo de actos. Al menos, dentro del proceso, si descontamos el proceso analítico propiamente dicho, diríamos que se distinguen dos actos que contienen el carácter de decisiones administrativas: la clasificación de cada puesto y la resolución o decisión por la que se aprueba el conjunto de actos clasificatorios ordenándolos en una relación. Si la relación como acto es recurrible, lo normal es que lo sea por la clasificación, la cual, además y a su vez, es una suma de decisiones de clasificación de distintos factores en que se descompone o compone, según se mire, cada puesto de trabajo.

La clasificación y el análisis parte o debe de partir para acercarse a la realidad de una situación de hecho que viene determinada, tal vez, ante todo, por la decisión de la jefatura correspondiente en el reparto de trabajo en su unidad, en su cuantía o carga y en cuanto a su complejidad técnica mayor o menor, considerando subjetiva u objetivamente la preparación de sus subordinados; lo que, indudablemente, matiza cada puesto, al menos en los niveles de responsabilidad y quizás de complemento retributivo. No se puede clasificar un puesto sin contar con el que lo desempeña y con su jefe. En la clasificación de determinados aspectos del puesto ya hay implícita una evaluación del desempeño. Pero, tal como se nos presentan las relaciones de puestos de trabajo, se puede considerar, si el proceso analítico no existe en realidad, que se realiza una decisión abstracta y generalizada por clases de puestos y unos niveles ajustándose a la estructura orgánica formalizada normativamente, con un definición de funciones también abstracta y desconectada de las tareas concretas y partiendo de las funciones propias del cuerpo funcionarial correspondiente. Lo que esto significa es que los matices antes señalados no se presentan o muestran en la relación de los puestos o en su clasificación y, algo que es natural, éstas no reseñan el titular del puesto ni, como acto general, se dirigen a cada uno de modo individual comunicando los motivos de la clasificación. Es más la relación de puestos de trabajo y la clasificación no siempre muestran los efectos posteriores, por lo que cada funcionario puede inicialmente estar conforme con ella y no impugnarla, descubriendo después que en realidad se ha afectado a su igualdad, mérito y capacidad cuando tiene constancia de las desigualdades cometidas comparando su clasificación con la de otros puestos. Lo que se vienen llamando agravios comparativos.

Estamos pues exponiendo efectos que tienen las relaciones de puestos de trabajo que son perturbadores de los procedimientos administrativos y causa de reclamaciones jurídicas que son complejas en lo judicial y que en lo administrativo, en realidad, son consecuencia de la labor de carácter directivo o de gestión más que jurídicas. Creo que aún están por verse los efectos de considerar a las relaciones de puestos de trabajo como actos generales y si va a ser, finalmente, más perturbador que el hecho de que cupieran más recursos o instancias judiciales por su consideración como reglamentos. De momento, he evidenciado que existiendo una conexión de la persona con el puesto de trabajo, las relaciones no la evidencian y, en cambio, su consideración de acto general puede que conlleve el efecto de que si no se recurre en plazo la relación, una vez publicada, se pueda ver caducada cualquier posterior acción impugnatoria, producida al percibir el interesado el efecto real que en él produce, y no admitirse el recurso indirecto, admisible antes. Situación que favorecería a una Administración que actúe mal o con desviación de poder y que, en cambio, deja al funcionario desamparado y también perjudica al interés público que representa una buena organización administrativa y su eficaz acción. Se puede llegar al disparate a través de una cuestión doctrinal sobre la naturaleza de una actuación administrativa o por intereses burocráticos del aparato judicial, que de todo hay en todas las administraciones publicas sea cual sea el poder al que pertenezcan.

Las relaciones de puestos de trabajo no equivalen a actos generales como lo es una convocatoria, en la que se ordena el procedimiento concreto de una actuación determinada de un órgano, para llegar a un resultado, decisión o resolución que luego es recurrible.  No estamos ante unas bases, sino ante un resultado, acto simple puro y duro, pero complejo. No es apropiado referirse a un acto general porque los afectados son muchos, no hay una normación dirigida a muchos sino un acto clasificatorio por puesto y persona que lo desempeña. Y de ordenar, ordena a la Administración no al individuo, salvo por los temas de evaluación del desempeño. Es una suma de actos que afectan a personas concretas, cuya motivación no aparece en ella y ni siquiera puede que lo sea en un expediente, que realmente consiste en todo el proceso técnico que la clasificación conlleva. No puedo dejar de olvidar cómo he visto crecer un puesto de trabajo y mejorar por una persona, llegar por ello a una reclasificación y perderse con el cambio de titular hasta ser una injusticia que se mantuviera un nivel retributivo que ya no se merecía. A medida que escribo, teniendo en cuenta que el problema es siempre más grave en la administración general que en la especial -la cual es más homogénea y corporativa, puesto que aquélla cuenta con variedad de puestos-, se me evidencia que la evaluación guarda relación con la clasificación del puesto y que un puesto clasificado, siguiendo correctamente su análisis, cuando se desempeña a su máximo nivel, supone que cualquier actuación posterior de otro funcionario que disminuya su valor o niveles de clasificación (destino, responsabilidad, conocimientos, mérito, etc.) debe determinar la evaluación negativa del funcionario. Pero, de otro lado, un puesto clasificado para un funcionario, con desempeño en mínimos, es fácil que determine, para otro funcionario que lo ocupe posteriormente, una evaluación positiva a poco que haga. La importancia de la jefatura y de la dirección es evidente. Que hay un problema de gestión y no jurídico es evidente y que sólo la mala gestión convierte la cuestión en problema jurídico y contencioso, también. Todo ello sin considerar que la clasificación en realidad no sea un resultado sino un presupuesto; además, sin real motivación o justificación técnica plenamente racional.

Por ello, apuntados simplemente algunos efectos posibles de la jurisprudencia actual -pues ya veremos cuántos aparecen-, resta decir que la jurisdicción sólo puede actuar con eficacia si todo el proceso técnico de análisis y clasificación, que acaba en una relación de puestos, está explícito en un expediente y si cada funcionario ha intervenido en el proceso y recibido comunicación individualizada de la clasificación obtenida y sus motivos y, en su caso, lo mismo cuando se pida una reclasificación, por cambio de los factores que condujeron a la clasificación inicial.

En fin, me repito como siempre, pero cada vez resultan más matices que me reafirman en mis opiniones sobre las relaciones de puestos de trabajo, sin perjuicio de que todo el sistema pudiera ser muy simplificado, empezando por dejar de seguir utilizando la referencia a 30 niveles de destino, inexistentes en la realidad, y por no partir simplemente, al menos en los niveles superiores y medios, en cuanto al destino y su nivel, de la estructura orgánica mantenida por las normas organizativas.

MI HEMEROTECA: Parches legales

Soy consciente, y con los años cada día más, de las veces que me repito y de como doy vueltas a los mismos temas y problemas, al mismo tiempo de que todo se va simplificando al mostrar los problemas una conexión y repercusiones mutuas indudables. En 18 de noviembre de 1994, 20 años ya, escribía en el Diario de Las Provincias, ante la modificación parcial por aquellas fechas de la entonces vigente Ley de la Función Pública Valenciana, el siguiente artículo de opinión:

La ley de modificación parcial y urgente de la Ley de la Función Pública Valenciana ya ha sido publicada y, con ello, supongo que se solucionarán los problemas de gestión de personal de más de un siglo de existencia. Pero mi objetivo es hoy analizar dos de las medidas dirigidas a solucionar los problemas de gestión aducidos por el reformador.

La primera medida es la relativa a las posibilidades de incorporación a nuestra organización administrativa de funcionarios procedentes de otras partes de nuestro territorio nacional o de nuestra Diputación o municipios. Abrumados nuestros altos cargos, por las peticiones insistentes de los funcionarios foráneos que por razones familiares o de procedencia solicitaban incorporarse a la función pública valenciana y ante los complicados procesos técnicos entre concursos de méritos y la oferta de empleo actual, decidieron que eran las relaciones de puestos de trabajo las que determinarán qué puestos podían ofrecerse a los funcionarios del exterior. Hoy, incluso, la ley en la tardía explicación de motivos o preámbulo dice que las convocatorias pueden afectar a estos funcionarios si no se oponen a ello las relaciones de puestos de trabajo.

Nuestro legislador no ha querido decidir, ni contemplar que el precepto estatal de la movilidad funcionarial no está remitiendo a las relaciones de puestos de trabajo, sino simplemente diciendo que la incorporación se realizará conforme a los requisitos que aquéllas establezcan. La ley estatal fija un principio que constituye un derecho y no una discrecionalidad de cada administración. No existen razones técnicas, que no sean las personales de cada cual con respecto a los requisitos de cada puesto, que puedan impedir el acceso de funcionarios a una administración e, incluso, las limitaciones de este derecho a mi me parecen contrarias a la libre circulación de trabajadores y, en su caso, a la proclamación constitucional de protección a la familia. Por lo tanto, ni técnica ni jurídicamente, las plantillas pueden establecer criterios basados en la pertenencia a otra organización para permitir o no el acceso de los funcionarios a un puesto de trabajo y las dificultades de gestión, por si solas, no pueden motivar la restricción o ineficacia del derecho declarado.

Las otras razones que en su día surgieron tenían su origen en un precepto básico estatal que, irracionalmente, obligaba a una oferta de empleo público anual, lo que en el momento último de legislar la Generalidad ya no estaba vigente, y que también establecía que dicha oferta debía contener todas las vacantes.

Este precepto, si el estudioso quiere examinarlo, verá que nuestra Ley de la Función Pública, la primera, lo asumió a través del ordenamiento estatal pero no lo reprodujo, considerada su irracionalidad y en aras de evitar reformas posteriores de nuestro ordenamiento si el estatal cambiaba. El problema de las vacantes a ofertar tenía y tiene solución según el concepto técnico que se maneje, pero esto lo explico en los foros que me lo requieren, que no son los valencianos.

Las dificultades de gestión existentes, pues, habían desaparecido en el momento de la confección del proyecto de la nueva ley. No hacía falta legislar nada al efecto.

La segunda medida afecta a un aspecto más técnico y es la relativa a la permisión que se realiza de que determinados puestos a determinar, valga la paradoja, pero de libre designación, se pueden atribuir tanto a los administradores generales como en favor de especialistas o profesionales de técnicas y títulos concretos. La reforma de 1964 y todo el movimiento racionalizador que condujo a las leyes vigentes, tuvo, entre otros objetivos, el que los especialistas se dedicaran a sus especialidades y que la administración general fuera una actuación profesional en la línea burocrática o administrativa pura y en el nivel directivo, sin restricción de títulos académicos superiores paar el acceso a esta actividad, pero mediante la superación de unas pruebas selectivas y unos cursos de formación. Hoy se vuelve atrás en el tiempo y, o bien, los especialistas recobran poder o bien, los políticos han eliminado una barrera que les impedía, en el campo de los funcionarios, actuar con total o absoluta discrecionalidad. Los ciudadanos ven en cambio que los intentos de racionalidad, bajo la excusa de los problemas de gestión, quedan reservados para las campañas electorales, pero no se convierten en realidades.

De otro lado, los administradores generales de la Comunidad Valenciana no han sabido defender sus funciones y su actividad o no se han enterado y les han metido un gol por todo lo alto o por lo bajo, como se quiera. Con ello, es obvio que dichos administradores no sólo se rigen por la legislación que nos ocupa, sino también por el reciente Decreto del Consell 2198/1994,  de protección de especies silvestres denominada microreserva vegetal (DOGV 2.379 de 3 de noviembre).

Mucha carga irónica entonces, que encubría la pena por tanta miseria que aún persiste y que lleva a arbitrariedades, clientelismos y amiguismos sin cuento, sin que la jurisdicción quiera abordar estos problemas conforme a los principios legales y generales existentes. Todo sigue igual o más bien peor.