LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La provisión de puestos de trabajo: Planificación y procedimientos básicos.

De la anterior entrada se deduce que para decidir cómo reclutar el personal necesario para realizar una política pública o las competencias y acciones correspondientes a un órgano administrativo, lo lógico, lo racional y lo más eficaz es tener una buena información respecto del personal con el que se cuenta en la Administración correspondiente y de las funciones que se desarrollan en cada órgano y de la formación y experiencia necesaria para realizarlas. Lo clásico en estos casos es que la Administración correspondiente, básicamente la estatal, cuando estábamos en un Estado centralizado, convocase un concurso de mérito, entonces prácticamente conocidos como concursos de traslados, ya que se realizaban en el seno de cada cuerpo o escala de funcionarios y se resolvían en general sobre la base de la antigüedad y número de escalafón, si bien en las escalas existían otros turnos de provisión, ya que en ellas los puestos de trabajo y las categorías y diversas titulaciones posibles adquirían más relieve  o un carácter distinto que en los cuerpos especiales. Así, pues, como ya he comentado en otras entradas, el sistema era más simple que en la actualidad, ya que hoy, en principio, nos encontramos con un sistema abierto en el que existen distintas Administraciones territoriales y el sistema de reclutamiento y provisión de puestos se ha ampliado comprendiendo a todas ellas. 

Hoy en día existen bases de datos o registros de personal que, lo lógico, es que permitan realizar una previa investigación del personal existente capaz de desempeñar los puestos de trabajo correspondientes e, incluso, realizar una simulación del posible resultado de una convocatoria de provisión. De la información resultante y de su comparación con las necesidades existentes, puede resultar conveniente que la convocatoria se abra a personal de otras Administraciones para, dentro de los requisitos del puesto, contemplar, a través de la publicidad y concurrencia, si existe un candidato con mayor mérito y competencia que los que se tienen en la propia organización y decidir la resolución motivada de la convocatoria de acuerdo con el principio de mérito y capacidad. Hay que tener en cuenta, además que los registros de personal de distintas Administraciones pueden técnicamente estar conectados. Este sería un modo racional de ajustar mérito y movilidad entre Administraciones y sobre todo de conocer la complejidad mayor o menor de la gestión del concurso o convocatoria correspondiente, para decidir la apertura o no a personal externo a la organización, si bien, desde mi punto de vista, lo mejor, desde los principios de eficacia y mérito y del derecho de los españoles a moverse dentro del territorio español y del desarrollo de su personalidad, sería que todas las convocatorias fueren abiertas. No es esta la situación legal, pues la movilidad ha quedado pendiente, en principio, de lo establecido en el artículo 84 del EBEP y la Conferencia Sectorial que en él se prevé y de los convenios y demás instrumentos de colaboración que en dicho artículo se citan como sistema preferente.

Creo que este sistema previsto en el EBEP para la movilidad voluntaria entre Administraciones, favorece claramente un sistema cerrado, de corte corporativo tradicional y también con una base en los nacionalismos existentes en España y alguna de sus Comunidades, además, naturalmente de los intereses de los funcionarios propios de cada Administración y su carrera, que no entrarían en competencia con otros externos. Hay una base racional en los argumentos, de base corporativa, que tradicionalmente pueden producirse en contra de la movilidad y que conecta con el principio de mérito y capacidad, que parte de la mayores o menores exigencias en unas Administraciones u otras, a la hora de las pruebas de ingreso en ellas y en la formación o exigencia para integrarse en un cuerpo de funcionarios, o, también, del sistema de evaluación del desempeño, o sea, también, en cuanto a las diferencias entre unas organizaciones y otras y su distinta complejidad, responsabilidad, cargas de trabajo, etc.,  esenciales para valorar la experiencia, que es un elemento componente del mérito y capacidad; de ahí que la previsión del artículo 84 del Estatuto no sea tampoco irracional, si en esa Conferencia se fuera capaz de establecer estos factores y diferencias y, además, la correspondencia o equivalencia o no de los niveles retributivos, de responsabilidad y de carrera entre las distintas Administraciones existentes. Resulta así, en realidad, que lo que antes era una simple valoración del mérito, básicamente basado en la antigüedad, y de la experiencia y nivel en función de los puestos desempeñados, se ha convertido, al menos en teoría, en un  problema de valoración entre las distintas Administraciones y sus decisiones de organización que van a repercutir en el personal y en su movilidad entre administraciones, la cual hay que considerar parte de la carrera administrativa.

Pero, en íntima conexión con lo antedicho, hay que evidenciar que la legislación de función pública, desde hace años, viene distinguiendo dos sistemas básicos de provisión de puestos de trabajo, el concurso y la libre designación, ambos mediante convocatoria pública y, legalmente, procedimientos sometidos no sólo a la publicidad, sino a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La utilización de un sistema un otro depende de la estructura orgánica establecida y de las relaciones de puestos de trabajo, dándose el caso de que la libre designación, pese a que la ley nos dice que el concurso es el procedimiento normal, tiene hoy una importancia mayor y ha dejado de ser procedimiento extraordinario en la realidad y en la redacción del artículo 80 del EBEP, que suprime el término de extraordinario con el que, en la ley derogada de 1984, se le calificaba y reforzándose su carácter de procedimiento basado en la apreciación discrecional. Creo que se puede afirmar, como ya he hecho en ocasiones anteriores, que los puestos de la organización superior de todas nuestras Administraciones públicas -es decir,  el ápice directivo y de alta gestión-, se cubre discrecionalmente y sin garantías de mérito y capacidad y sin necesidad de esperar a convenios de Conferencia Sectorial, ni límites corporativos, sino sólo atendiendo a los intereses políticos o a conveniencias espurias  y ajenas al sistema de igualdad, mérito y capacidad.

En este sentido los puestos altos de la organización ven simplificada su gestión en cuanto a la provisión, pero dicha gestión puede complicarse en el momento del cese de los libres designados, con carácter general, pero en especial en cuanto a la obligación de asignar un puesto a los procedentes de otra Administración cuando cesen en su puesto de libre designación o por los sistemas de movilidad, en virtud de lo establecido en el punto 3 del citado artículo 84 del EBEP, al no excluirse categóricamente la libre designación como sistema de movilidad y dependiendo, en cada momento, su utilización como tal de cada Administración, en cuanto el sistema previsto de establecer las medidas de movilidad por convenio en Conferencia Sectorial sólo se califica como de utilización preferente pero no exclusiva.

La situación, pues, evidencia que ante la movilidad, la posible adscripción múltiple de un  puesto de trabajo a distintos cuerpos de funcionarios y la libre designación, el sistema corporativo actual de nuestras Administraciones públicas no tiene los fundamentos de sistema tradicional en la Administración estatal centralizada y que el sistema de provisión está organizado de modo favorable a que los intereses del político de turno influyan de modo evidente o se impongan, igualmente, intereses burocráticos. Los principios legales básicos se ven quebrantados por la propia ley con redacción de preceptos que incurren en clara contradicción con los principios básicos, generales, e informadores que ella establece. Teoría y práctica en orden a este aspecto de la función pública no se compadecen y el sistema se contradice y provoca conflictos claros de orden jurídico y constitucional. Esta es mi opinión.

En definitiva, el sistema en la práctica se simplifica, ya que el concurso no es el sistema normal de provisión y se restringe al seno de cada Administración y a los puestos medios e inferiores, pero además cuenta con otros sistemas de provisión que también influyen en el sistema general y que serán objeto de comentario en otro momento.