La preocupación por el modelo de gobernanza del SUE hay que considerarla relativamente reciente. Es el resultado de comprender que el individualismo de las instituciones universitarias, que se ve favorecido por el principio de autonomía universitaria, y la insuficiente financiación pública, que no permite que todas las universidades puedan competir por igual en los ámbitos internacionales, no posibilitan que el actual modelo de gobernanza pueda por sí solo encontrar una solución satisfactoria a los importantes problemas que tiene el SUE. A esta situación hay que añadir la presión que están ejerciendo los rankings internacionales sobre las universidades.
El modelo del SUE hay que considerarlo del tipo de autogobierno académico, frente a los modelos de autonomía de gestión, en el cual la Administración de una institución tiene una posición fuerte en la definición de objetivos y toma de decisiones, y el modelo empresarial, que implica la diversificación de fuentes de financiación y el desarrollo de asociaciones con el sector privado. En contraste con el modelo anglosajón, se caracteriza por una regulación normativa fuerte, con comportamientos más rígidos y menos adaptativos. En comparación con otros modelos de países equivalentes al nuestro, o de servicio público, el SUE presenta una escasa diferenciación y especialización atendiendo a los distintos niveles educativos y a las funciones de investigación, transferencia tecnológica e innovación.
El modelo del SUE se inclina hacia la representación basada en estamentos más que hacia la eficacia; el poder se ha polarizado en la línea académica de facultades y departamentos (academia) y en el personal de administración y servicios (gerencia); está poco sometido a influencias externas en el proceso de adopción de decisiones; y dispone de una autonomía más formal que real, siendo muy escasa en áreas como la económico-financiera y la organizativa.
En el ámbito de la gobernanza, nuestras universidades se caracterizan por: resistencia al cambio; baja mentalidad emprendedora; falta de una estructura estable y desarrollada; insuficientes gestores, administrativos y personal técnico de apoyo a la investigación y a la transferencia de tecnología; modelo poco ágil y resolutivo; baja visibilidad de las instituciones; escasa especialización de los centros; tendencia a la homogeneidad en la organización y en la gestión; atomización de instituciones; baja colaboración entre universidades; escasez de instituciones de investigación separadas de las universidades; y existencia de universidades muy pequeñas. Estas debilidades se suman a las derivadas del modelo de gobierno e institucional y de relación con las Administraciones financiadoras y al bajo rendimiento comparado del SUE. La conclusión no puede ser otra que el modelo actual de las universidades españolas se ha visto superado por la realidad.
El llamado Proyecto de Real Decreto de Centros trata de abordar algunos de los problemas mencionados y señala en el Preámbulo entre sus objetivos "la agilidad en la planificación de alianzas estratégicas entre universidades, desde la búsqueda de una optimización de los recursos, especialmente en relación con su oferta académica, hasta el establecimiento de procesos que permitan una simplificación del mapa universitario público español por medio de acuerdos para compartir y cooperar entre universidades procesos de fusión estratégica y voluntaria". El artículo 16 regula la "creación de universidades por fusión de otras públicas existentes". El proceso se iniciaría por la comunidad autónoma, por acuerdo de varias comunidades autónomas o a propuesta de las universidades previo acuerdo de sus consejos de gobierno y de sus consejos sociales.
Las Administraciones central y autonómica podrán establecer las condiciones económicas y financieras adecuadas para facilitar el proceso. Además de esta posibilidad, las universidades públicas
podrán establecer convenios de colaboración o proyectos conjuntos que impliquen movilidad de su personal docente e investigador (artículo 18).
Como se ha señalado, el SUE presenta una alta homogeneidad en su modelo de gobernanza. El origen de este rasgo se encuentra en que el SUE es en gran medida indiferenciado y marcadamente académico. A esto hay que añadir la existencia de un marco normativo bastante rígido y una tradición cultural de dependencia de las autoridades educativas. El paso de los años no ha potenciado las capacidades que el modelo posibilita de introducir diferencias entre universidades. No es ilógico pensar que ello es debido a que las universidades valoran más mantener la falta de responsabilidad sobre los resultados a la capacidad de desarrollarse autónomamente. Dado que no existe la corresponsabilidad en la financiación, salvo en una medida muy escasa, la falta de rendimiento es posible achacarla por las universidades a quien financia el sistema. Este comportamiento no es extraño en las relaciones intergubernamentales en las que dominan los aspectos relacionados con la financiación.
La cuestión del cambio del modelo de gobernanza es cultural, pero también estructural. El modelo actual parece diseñado para eludir la responsabilidad sobre las decisiones que adoptan las instituciones universitarias y sobre los rendimientos de las mismas. La intrincada estructura de órganos colegiados organizados en distintos niveles de la organización universitaria dificulta sobremanera la adopción de decisiones y hace recaer la responsabilidad sobre un colectivo difuso y no sobre órganos unipersonales. La atribución generalizada a los órganos colegiados de amplias tareas de ejecución directa supone una excepción en el conjunto de las Administraciones Públicas prestadoras de servicios. El modelo culmina con unos órganos unipersonales y de gobierno con escasas competencias reales. Aunque la legislación atribuya competencias directas a los mismos, la cultura universitaria y los equilibrios de poder en el seno de los amplios y numerosos órganos colegiados hace que sean estos el poder ejecutivo de la Universidad. A esto hay que añadir la progresiva desprofesionalización de las tareas permanentes de la gestión universitaria, cuyos puestos de mayor responsabilidad están ocupados por académicos, con frecuencia sin las capacidades requeridas para desempeñarlos. Finalmente, las reformas producidas desde 1983 han querido unas gerencias universitarias cada vez más débiles y han traspasado algunas de sus funciones de gestión a los órganos colegiados.
Si se compara con lo sucedido en otros niveles administrativos o de gobierno, la gobernanza universitaria española ha recorrido un camino distinto o incluso contrario en lo que respecta a los modelos universitarios comparados. En éstos, las reformas administrativas y universitarias han potenciado los órganos unipersonales y activos frente a los deliberativos y colegiados; han fortalecido la gestión introduciendo los principios de la Nueva Gestión Pública; han delimitado la función académica de la administrativa; han separado las funciones académicas de las de gestión; han introducido la evaluación de resultados interna y de la institución; han integrado en muchos casos a agentes externos en las tareas de decisión sobre la gestión y el control directo, etc.
Los diversos documentos sobre el SUE tratan de descubrir cuáles son los resortes sobre los que incidir para alcanzar un mayor rendimiento y una mayor competitividad internacional. Es necesario tratar de propiciar un marco flexible que permita que cada institución establezca su propia misión y objetivos, pero, como se ha señalado, es preciso definir previamente de una forma clara cuáles son los objetivos para el conjunto del SUE y determinar un sistema de medición homogéneo. Es a partir de ahí cuando se pueden establecer la misión y los objetivos propios de cada universidad, que han de estar subordinados a los del SUE.
El establecimiento de unos objetivos comunes requiere unos recursos y capacidades determinadas, pero esencialmente el SUE lo que necesita con urgencia es una nueva forma de gobernanza, de reestructurar el sistema de órganos, decisiones, relaciones, personas, intereses y procesos y de una clara orientación a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, de las empresas y de la sociedad en su conjunto. Ésta siempre ha sido la finalidad última de todo servicio público, aunque queda mal reflejada en los documentos sobre el sistema público universitario y en los todavía débiles e incompletos sistemas de medición de sus resultados e impacto. Esto conlleva el fortalecimiento o implantación de mecanismos efectivos de rendición de cuentas; una respuesta adecuada a las necesidades de la sociedad; una utilización responsable de los fondos públicos; y alcanzar estándares de excelencia en la docencia y la investigación. En definitiva, un cambio en el significado tradicional de la autonomía universitaria que está en la actualidad excesivamente orientada hacia el interior de las instituciones.
El diagnóstico sintético expuesto muestra algunos de los cambios que es preciso realizar en el SUE. A ellos habría que añadir:
- Renunciar a las pretensiones extremadamente igualitarias o jerárquicas.
- Huir del exceso de regulación.
- Una programación precisa que concrete los objetivos, calendario y presupuestos.
- Mayor coordinación interregional ante la descentralización competencial.
- Introducir una estrategia de integración funcional u organizativa en las universidades de escaso tamaño que evite su baja visibilidad y la atomización.
La gobernanza del SUE se sustenta en una serie de órganos de coordinación, de debate y de decisión: Consejo de Universidades (CU), Conferencia General de Política Universitaria (CGPU), el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (CEUNE), la Mesa Sectorial de Universidades, la Mesa de Diálogo Social y Económico, la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación (ANECA), la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE) y sus correspondientes comisiones sectoriales, la Conferencia de Consejos Sociales de las universidades españolas y la Conferencia de Defensores Universitarios. En este nivel se encuentra también el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación. En el nivel autonómico encontramos los Consejos Interuniversitarios de ámbito autonómico, la Comisión de Programación, las agencias autonómicas de calidad, las asociaciones de universidades de las Comunidades autónomas o entre las mismas (Grupo G-8, grupo de universidades de comunidades autónomas con una sola universidad pública presencial) y las mesas de universidades para la negociación colectiva con las Comunidades autónomas. Finalmente existen diversas redes internacionales como la European University Association, la Magna Charta Universitatum y las reuniones periódicas de los Directores Generales de Educación Superior de la UE.
Esta intrincada red de organismos y relaciones no oculta el hecho de que el SUE presenta altas dosis de descoordinación interinstitucional y para la toma de decisiones, de fragmentación y de atomización de recursos y que el rendimiento del mismo siga siendo bajo. El principio de autonomía universitaria es fundamental, pero también lo es la coordinación y planificación conjunta de determinados aspectos de la actividad académica entendida en sentido amplio. El mismo concepto de Sistema Universitario Español se refiere a un conjunto de instituciones referenciadas a una unidad que se articula bajo el principio de autonomía. Esta unidad para que sea tal precisa de referentes y objetivos comunes.
El sistema de relaciones intergubernamental español se mueve entre la tendencia general descentralizadora y de flexibilidad y la necesidad de establecer mecanismos de coordinación e integración para evitar las disfunciones de un sistema fuertemente descentralizado. Esta tensión se produce también en el SUE y, al igual que ha sucedido en otras políticas públicas, se ha venido resolviendo en los últimos años mediante la creación o fortalecimiento competencial de conferencias sectoriales u órganos similares y consejos en los que coordinar la política universitaria. La tendencia en España ha sido desapoderar a la Administración estatal en favor de órganos de cooperación o coordinación en los que para llegar a acuerdos vinculantes se requiere el consenso o el apoyo de la mayoría. Sin embargo, en este tipo de foros no se prevé penalización para aquellos que no cumplan los acuerdos. Cabe hacer la reflexión de que si es difícil coordinarse o llegar a acuerdos en sistemas más o menos intervencionistas o jerarquizados lo será más en sistemas flexibles. En este sentido, las tendencias provenientes de las corrientes post Nueva Gestión Pública, como las neoweberianas, abogan, como se ha señalado por una mayor coordinación y control, lo que es compatible con una mayor autonomía de gestión. Una posibilidad sería la de fortalecer los órganos de cooperación mediante la cesión en ellos de ámbitos decisionales de las universidades con el fin de mejorar la sostenibilidad y la eficiencia del SUE.
Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.
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