Los procesos de reforma implementados con los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) se caracterizan porque se realizan de arriba abajo con eventuales apoyos externos de carácter político, gubernamental o empresarial. La explicación puede encontrarse en que la NGP considera estos cambios de tipo gerencial que, si bien requieren liderazgo político, se concretan primordialmente en la modificación de los procesos y la alteración de los factores o medios de los aparatos administrativos.
Las reformas en el ámbito universitario en los países de nuestro entorno han contado con la resistencia de las universidades, de los académicos y de sus sindicatos y con algo más de apoyo del personal administrativo. Los procesos de reforma son el resultado de una coalición/negociación de carácter jerárquico entre los ministerios o autoridades equivalentes y determinados grupos de cada sistema universitario. En esos procesos, el personal académico ha enarbolado el argumento de la libertad académica o, como en el caso español, de cátedra, argumentando que las reformas no son sensibles a las tradiciones y características especiales de las universidades. En España la situación es similar como se constata en la existencia de un escaso debate en el interior de la universidad al elaborar las distintas estrategias y reformas. Éstas han seguido un modelo corporativo-institucional, a pesar de que el grado de representatividad real de algunos actores, estudiantes y, en menor medida, sindicatos es escaso.
Las resistencias se producen ante una alteración del statu quo que es el resultado de un equilibrio entre los diversos intereses y los grupos que los representan existentes en el Sistema Universitario Español (SUE), en el interior de cada universidad, de cada facultad y aún de cada departamento. La alteración de esa estabilidad supone reacomodar los intereses y los actores en un proceso que se presume que no será de ganador-ganador. Las políticas universitarias, la regulación, la estructura organizativa y aún la financiación responden al logro del equilibrio entre los diversos actores del SUE. Este equilibrio no quiere decir que el sistema funcione correctamente desde la perspectiva de la sociedad, del mercado o de cada uno de los actores implicados, pero sí supone estabilidad y seguridad y un horizonte cierto en el que actuar. Los procesos de reforma en sistema cerrados y de carácter corporativo-patronazgo-clientelar, como el de las universidades españolas, presentan grandes dificultades y el riesgo elevado de que se concreten en un puro nominalismo, en el cambio de denominaciones que no alteran la estructura real del reparto del poder en el SUE y en cada una de sus instituciones.
En 2000 se señalaba que en la Universidad española existían cuatro grandes elementos de parálisis: a) la selección y gestión del profesorado; b) el volumen y la forma de financiación; c) las características de su diseño organizativo; y d) las formas de regulación y control que ejerce la Administración sobre la Universidad. Se señalaba "que la imposibilidad de modificar la situación actual no es tanto debida a unos problemas específicos, sino a las interdependencias existentes entre éstos", lo que era debido a que se configuraba "un equilibrio institucional relativamente estable a pesar de que no dejen satisfecho a nadie". Este equilibrio es el resultado de un sistema de gobierno que se basa en un contrapeso de poderes que impide cambios no consensuados en su funcionamiento, favorece la dilución de responsabilidades y una lenta adopción de decisiones. Hoy, después de dos reformas legislativas recientes y la incorporación al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), con alguna matización en el primer punto sobre el que luego se volverá, se puede mantener el mismo diagnóstico. Además, el tiempo transcurrido ha hecho que se tenga conciencia de que el modelo está agotado.
El sujeto Universidad española ha sido bien diagnosticado interna y externamente en las últimas décadas, por lo que se conocen en detalle las causas de sus males. Sin embargo, no es sencillo ponerse de acuerdo en las soluciones, aunque ello es debido principalmente a que cualquier reformador conoce que se enfrenta a la ruptura de un equilibro que se ha concretado en una cultura y una estructura consolidadas en el tiempo. La solución, siempre complicada de aplicar, pasaría por introducir mecanismos de evaluación y control externos sobre el rendimiento social de la universidad, por la transparencia en la gestión y porque la responsabilidad social no resida en órganos más o menos opacos. Es necesario tanto un cambio en los procesos y en la articulación del modelo institucional de las universidades como una alteración profunda de los referentes de actuación. Se precisa, por tanto, un cambio de mentalidad. Los referentes deben satisfacer la función social que se ha asignado a la Universidad desde la sociedad y debe medirse su cumplimiento en la consecución de su mejora social, política y económica real. Actualmente, esto implica incorporar efectivamente los principios de eficiencia, eficacia y economía, subordinados al cumplimiento de dicha función social, así como una transformación del modelo de gobernanza universitaria.
Las resistencias a la innovación y al cambio cultural y organizativo pueden extraerse de las debilidades del SUE:
- A la competitividad (escasa internacionalización, falta de espíritu emprendedor, escasa especialización de los centros, poca movilidad).
- A la productividad/eficiencia (baja investigación en relación con la inversión realizada, importante tasa de abandono, exceso de regulación, escasa orientación al "aprendizaje asincrónico" fundamentado en las TIC, baja demanda en algunos títulos).
- A la profesionalización (falta de estructura organizativa estable, rigidez de la organización, insuficiente financiación, falta de medios de gestión y organización, escasez de gestores, administrativos y personal técnico de apoyo a la investigación y transferencia, falta de motivación, cumplimiento rutinario, reducida actualización profesional permanente, escasos incentivos salariales).
- A la rendición de cuentas (baja transparencia, mala definición de los objetivos institucionales, indeterminación de objetivos estratégicos explícitos).
- A la diversidad/especialización (baja visibilidad de las instituciones, homogeneidad, escasa especialización de los centros, falta de incentivos financieros).
- A la integración/coordinación (tamaños muy pequeños, poca masa crítica de calidad, fragmentación de los grupos de investigación, atomización de los recursos, débil coordinación interinstitucional y para la toma de decisiones).
- A la evaluación (falta de evaluación suficiente de los resultados docentes y de investigación de las personas y las unidades, falta de evaluación de las instituciones, debilidad o inexistencia de indicadores de medición).
- A la implicación social y económica (falta de atención a las demandas externas; baja implicación en la innovación y la transferencia de conocimientos a la economía productiva; bajo compromiso con las regiones de influencia;
falta de atención a las necesidades cambiantes del mercado del trabajo y por ello de la adecuación de la empleabilidad). - A la equidad (bajo nivel de ayudas y becas, estructura de precios públicos regresiva socialmente).
- A la calidad (baja orientación a la excelencia; escasa introducción y aplicación de los criterios de fiabilidad, aseguramiento, satisfacción del usuario y fidelización).
La suma de resistencia y de debilidades ofrece una visión del SUE un tanto dramática. Hay que contrastarla con las fortalezas que se han ido desgranando en las páginas anteriores y se concretan en su capital humano, especialmente de los profesores más jóvenes. El incremento de la financiación del SUE por sí solo no garantiza la superación de las resistencias señaladas. Algunas requieren de una mayor dotación de recursos, pero todas precisan de unos objetivos claros, una decidida y persistente dirección política, voluntad y coraje para realizar los cambios, una reorientación a las verdaderas demandas de la sociedad y la implicación de todos sus actores. Sin embargo, hay que ser conscientes de que la introducción de medidas que afecten al actual statu quo puede generar fuertes rechazos en el SUE. Quizá fuera conveniente aplicar las reformas mediante una estrategia que combine medidas de carácter normativo estableciendo diversas opciones de organización y gobernanza a las instituciones del SUE y medidas incentivadoras, además de implantar un sistema mucho más completo, eficaz y transparente de medición de los resultados de las instituciones universitarias.
Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.
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