miércoles, 15 de febrero de 2012

LOS RIESGOS DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL


El riesgo en las organizaciones públicas en general aparece porque el futuro es incierto y no hay respuestas sencillas a sus problemas, ya que son el producto de un debate continuo, una reflexión permanente y un constante equilibrio entre fuerzas contradictorias.


Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y "no cerrar", como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo.


Las organizaciones públicas cuando actúan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad.


El riesgo en que incurren las organizaciones públicas también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas políticas, de las instituciones o de actividades o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia sobre la función política y social que la organización pública tiene encomendada.


La situación del Umbral de Riesgo Sistémico (URS) afecta a toda la institución y produce en los responsables de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una dinámica de posible quiebra sistémica futura. Debido a la existencia de este ángulo, los responsables públicos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia y la eficiencia de la organización pública, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a la organización a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Así, los procesos modernizadores en muchas organizaciones públicas, en especial las que poseen una cultura burocrática, se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos, por crear nuevas redes de interés y por reforzar los tradicionales procesos y tendencias de las organizaciones burocráticas. Estas prácticas pueden conducir inevitablemente a la quiebra sistémica, a la pérdida de la función social de la organización, a la desafección ciudadana de la misma.


La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la Nueva Gestión Pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario, las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la organización pública se relaciona con el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda captar la máxima valoración del ciudadano.


La universidad aborda el riesgo y la incertidumbre desde un punto de vista científico a través de varias disciplinas académicas, pero debe manejar el riesgo propio a través de sus funciones institucionales y de administración. En estas funciones debería introducir procesos para evaluar los impactos medioambientales, sociales y económicos que causan su actuación. Entre los riesgos de la universidad se encuentra el que es propio de sistemas complejos. El SUE precisa una guía central y mecanismos de revisión para tratar de mejorar los sistemas de gobernanza, ya que los objetivos del sistema no pueden cumplirse sin la mejora de todas las universidades, ya que lo que sucede a una de ellas puede afectar al resto. Este planteamiento neoweberiano es de aplicación pertinente al caso universitario español que se caracteriza por una débil coordinación interinstitucional. Ésta se ve agravada por la frecuente fragmentación organizativa de las políticas de educación superior y de ciencia e investigación en diferentes departamentos ministeriales o de las comunidades autónomas.


Si abordamos los riesgos del SUE, se pueden concretar en:




  • No determinar su función social.


  • No alinearse con las metas de desarrollo económico y social de España.


  • No satisfacer suficientemente las demandas del tejido productivo para que actúe como motor del cambio económico.


  • No fortalecer la coordinación interinstitucional.


  • No implantar de una manera efectiva el EEES.


  • No mejorar el rendimiento en I+D+i.


  • No relacionar la financiación que percibe con los servicios que prestan, con la calidad y con la eficiencia de los mismos.


  • No tomar como referentes culturales y de actuación la equidad y la igualdad, la orientación a los usuarios, la satisfacción de las expectativas de los mismos, el rendimiento, la diversidad, el desarrollo científico y tecnológico y la innovación.


  • No garantizar la asignación equitativa de los recursos a los estudiantes.


  • No garantizar la equidad de acceso y los resultados entre todos los grupos socioeconómicos.


  • No superar las rigideces normativas, estructurales y de gobernanza.


  • No establecer un sistema de incentivos que evite la patrimonialización.


  • No superar la aversión de la sociedad a la movilidad de los estudiantes.


  • No definir correctamente los destinatarios de sus servicios.


  • No alinearse con los referentes de actuación de los ciudadanos.


  • No encontrar el equilibrio adecuado entre la dirección gubernamental y la autonomía institucional.


  • No definir mejor el papel de la educación universitaria.


  • No flexibilizar la gestión de los recursos humanos.



Como sucede con el conjunto de las organizaciones públicas españolas, la universidad pública se encuentra ya en el URS que se ha señalado. La superación de los diferentes riesgos enunciados evitaría llegar a su quiebra. Ésta supone para la universidad pública fracasar en la función vertebradora, cohesionadora y de desarrollo que la sociedad le ha encomendado y perder el reconocimiento y el valor ciudadano, tanto de las instituciones como de sus responsables e integrantes. Algunas de las valoraciones de los ciudadanos sobre la universidad y la ciencia y la tecnología apuntan en ese sentido, al igual que los diferentes documentos elaborados en los últimos años sobre el SUE.


Otro riesgo es la dualización del SUE. En la actualidad, como se comprueba en el capítulo relativo a la eficiencia, las diferencias entre universidades comienzan a ser apreciable, observándose un grupo que se está desenganchando progresivamente de las más eficientes. Es posible que la introducción de medidas que supongan una reforma profunda de la gobernanza ahonde estas diferencias si no se prevén medidas específicas de fortalecimiento organizativo y financiero para las universidades menos eficientes. Claro es, que también se podría admitir un SUE dual en el que muchas universidades desempeñen un papel eminentemente local, especialmente en la función docente.


El logro de universidades excelentes en un entorno socioeconómico débil o no propicio a la I+D+I puede agravar los problemas de la fuga de los estudiantes, profesores e investigadores más cualificados. Los centros pueden exceder la capacidad de su entorno de beneficiarse de su educación avanzada y de las oportunidades de investigación, al menos a corto plazo. Esto debe llevar a sopesar si es preferible lograr instituciones competitivas a nivel mundial, con los recursos que ello conlleva, u orientarlas hacia el desarrollo socioeconómico del entorno.


La introducción de complejos sistemas de acreditación, verificación y evaluación en sistemas burocratizados profundiza en el riesgo a que las organizaciones públicas se orienten a los procesos y no al rendimiento ni al cumplimiento de su función social. La evolución de la ANECA muestra una creciente vocación procesal que es probable que le impida cumplir con su misión acreditadora y verificadora de los distintos aspectos del SUE que tiene encomendados. La incorporación progresiva de trámites y procedimientos a los distintos procesos está colapsando su capacidad de gestión. La salida a esta situación quizá se encuentre en reorientarla a los fines que justificaron su creación y a una mejor articulación con las agencias autonómicas . En este sentido, el Proyecto de Real Decreto de Centros en sus Disposición Adicional Quinta establece que "se procederá a la simplificación de todos los procedimientos de evaluación y solicitudes en todos los niveles".


El principal URS de los responsables públicos es pensar que las organizaciones públicas fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir y fortalecer la democracia al garantizar los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse exclusivamente en una lógica eficientista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana, la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes y, por tanto, su irrelevancia social. Esto conduciría inevitablemente a una situación de quiebra sistémica. El SUE se ha adentrado en el umbral de riesgo sistémico hace tiempo, por eso ya no cabe prudencia, sino voluntad y coraje para emprender las reformas.




Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.



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