miércoles, 2 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VI: La organización y la tecnoestructura

 8) Carencia de una verdadera organización

He de abordar ahora las cuestiones relativas a la organización de nuestras Administraciones públicas, en la que, sin lugar a dudas, influyen muy directamente los males y problemas que se han expuesto en relación con el predominio político existente y las características del elemento humano y, ya que el estudio de las políticas públicas forma hoy una parte muy importante del estudio de la Ciencia de la Administración, porque a la inexistencia de una política de personal se une la carencia de una política respecto de la organización, que se manifiesta en cuanto no existe una normativa o ley que se ocupe de la organización administrativa reflejando de modo unitario los principios que la han de regir que, forzosamente, se han de constituir también en principios de la acción administrativa. Estos principios se hallan dispersos en nuestro ordenamiento en sus diferentes leyes y respecto de la acción es el aspecto jurídico el predominante y que se manifiesta respecto del conocido como procedimiento administrativo, cuyo fin principal es el de la producción de actos administrativos o resoluciones administrativas. De otro lado la LOFAGE y las leyes de Gobierno, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, se ocupan más de la estructura de los órganos políticos y superiores de cada Administración que de exponer esos principios generales de organización y funcionamiento propios de una Administración pública y que forman parte de la legalidad establecida, aunque, como he dicho de forma dispersa.

De otro lado, advierto de este desorden posible porque como he dicho muchas veces escribo directamente y con cierta improvisación,  y porque, al igual que nos dice Mintzberg en el Prefacio de su obra La estructura de las organizaciones, escribo en primer lugar para mí mismo, sin perjuicio de que, naturalmente, el blog nace para que mis reflexiones lleguen a otros. Escribir es la forma de aclarar y sacar lo que sé y de lo que soy más o menos consciente; así aprendo y facilito sistematizaciones mejores. Por ello, pese a lo difícil que es ordenar y sistematizar las cuestiones relativas a la organización, que considero, además conectadas entre sí, quizá lo primero que hay que referir como problema cuál es el concepto a manejar de la organización.

a) Ausencia de una idea global de la organización.

Creo que puedo decir que en gran parte de la ciencia que se ocupa del funcionamiento de las organizaciones o de la organización, ésta se identifica con la estructuración de aquéllas. El concepto  o idea que voy a utilizar es, pues amplio y no se limita a la organización como simple estructura, sino que queda referido al buen funcionamiento; es decir, al referirme a la organización, en el caso que nos ocupa, lo hago pensando es si la Administración española está organizada conforme a los principios y reglas de una buena administración y funcionamiento y, en consecuencia, es eficaz para cumplir sus fines como administración pública. En el fondo se presenta la cuestión de si la administración pública se organiza científicamente o no; lo que implica no sólo que cumpla con los principios generales de la organización administrativa común o general, sino que atienda a los propios y singulares que son determinantes de administrar los derechos, los servicios y los bienes públicos y la conexión que ello supone con la acción política y que además los haya aislado y concretado. Y ya que me he referido a Mintzberg recojo un párrafo de la obra antes citada en el que reflejan ideas que apoyan o justifican el empleo esta concepción amplia; así lo primero que nos dice en la primera parte del libro dedicada a cómo funciona la organización es Para poder entender cómo se estructuran las organizaciones, tenemos que entender en primer lugar cómo funcionan, conociendo sus partes constitutivas, las funciones que desempeña cada una de ellas y la forma en que se relacionan entre sí dichas funciones. Concretamente, tenemos que saber cómo atraviesan las organizaciones los flujos de los procesos de trabajo, autoridad, información y decisión. En consecuencia no es suficiente el considerar la organización, simplemente con la exposición de cuál es la estructura y órganos que la componen y las funciones y competencias que tienen atribuidas, es necesario el análisis continuo de su funcionamiento y´adecuación a los fines y objetivos perseguidos. Por eso en la administración pública hay que tener en cuenta que es una organización de organizaciones con fines políticos, de ejecución jurídica y de prestación de servicios materiales a los ciudadanos, cuyo ápice estratégico es parte componente de la política y de la dirección a ella ligada, pero a la que sí es de aplicación la consideración o necesidad de las cinco partes fundamentales que el esquema de Mintzberg considera para la organización. Es este:



Este esquema es de considerar respecto de cada Administración pública en general y de cada una de sus personas jurídicas y órganos desconcentrados o establecimientos públicos, con los matices propios y denominaciones al uso. Al hablar de la organización, pues, hay que considerar cada una de estas partes, si existen o no, y su funcionamiento. Y en el funcionamiento incluyo si se cumplen o no los principios de organización y se realizan las denominadas funciones administrativas públicas.

Los que siguen el blog y mis reflexiones y opiniones, pueden aventurar que el principal mal que considero es la inexistencia de una verdadera tecnoestructura, con lo que la organización se ha de resentir forzosamente y la carencia de una verdadera organización sería un hecho. Para una mejor comprensión de la tecnoestructura reflejo parte de lo que Mintzberg expone: Encontramos en la tecnoestructura a los analistas (así como a su personal administrativo) que sirven a la organización afectando el trabajo ajeno. Estos analistas pueden eliminarse del flujo de trabajo de operaciones: puede que lo diseñen, que lo planifiquen, que lo cambien o que preparen a las personas que lo realizan, pero no participan en él. Así pues, la tecnoestructura sólo resulta efectiva cuando puede recurrir a técnicas analíticas para hacer más efectivo el trabajo ajeno (En nota a pie: Surge aquí una cuestión interesante: la tecnoestructura supone un compromiso implícito de cambio de perpetuar mejoras: sin duda, la obsesión de la organización actual por el cambio deriva al menos en parte de las grandes y ambiciosas tecnoestructuras que intentan asegurar la supervivencia. La organización perfectamente estable no necesita tecnoestructura alguna.) 
¿En qué consiste la tecnoestructura? Se compone de los analistas que estudian la adaptación, el cambio de la organización en función de la evolución del entorno y de los que estudian el control, la estabilización y la normalización de las pautas de actividad en la organización (Katz y Kahn 1966)

Es evidente que este sistema de análisis como parte de la organización formalmente existe en la Administración pública y ya me he referido a las Secretarias generales técnicas y órganos equivalentes, así como también juega su papel la inspección de servicios que en ellas quedan ubicadas. Estas unidades son, desde mi punto de vista, tecnoestructura. De otro lado, se puede decir que, además, la visión global sobre la organización se depositó, en la época tecnocrática del régimen franquista, en el Ministerio de la Presidencia, con peso pues de política importante y general, pero que con el tiempo se ha ido diluyendo debido al régimen autonómico y creación del Ministerio de las Administraciones Públicas y, ahora, con su ubicación en Hacienda, con primacía de los aspectos económicos (que siempre estuvieron presentes), por lo que se puede decir que se presenta la organización como un hecho o una política secundaría y subordinada. Pero, también hay que considerar la actividad política y de formulación de políticas públicas y normas jurídicas reguladoras y conformadoras de la sociedad que igualmente necesitan de su análisis, uno previo en cuanto a su factibilidad y otro posterior en cuanto a su eficacia, que necesita de su propia tecnoestructura muy ligada con el directivo público en la concepción restringida que personalmente mantengo y, también, con la formación para la configuración de contenidos de la misma y enseñanzas correspondientes. Lo que siempre implica una conexión con el cambio y la mejora. Esto no existe formalizado en nuestra Administración y sólo aparece a impulsos individuales y aislados, sin garantías de continuidad o a impulsos, desordenados y no siempre racionales, de los políticos con fines más de propaganda que de política pública real. La mayor parte de las veces los cambios organizativos son obra del dirigente político de turno que cambia órganos y competencias adaptando todo ello a las nuevas personas que designa y a las "políticas" que piensa realizar, pero se reduce a la configuración rápida de una norma para que aparezca de inmediato en el boletín oficial correspondiente como signo del cambio; el cual, muchas veces acaba siendo meramente formal porque no se previeron sus efectos en el funcionamiento o precisamente porque no es obra de un análisis profesional y científico. Priman las cuestiones de poder.

Hoy, pues, he derivado hacia cuestiones más técnicas que críticas, pues había que explicar el sentido que se otorga al concepto de organización, pero quedan muchos problemas o males que en relación con ella habrá que comentar. Pero lo importante es que una parte fundamental de la organización no existe en la realidad y la existente ha perdido todo el peso que pudiera tener, fulminada por la politización que como primer problema se expuso y por la proliferación de puestos de confianza y asesoramiento que la sustituyen actuando como meros aficionados, cuando no como ignorantes de las vertientes y conocimientos que lo público exige. Esta actividad de estudio y análisis se somete al mismo tejer y destejer que la tela o tapiz de Penélope. No constituye pues ni organización ni institución.









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