martes, 15 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA IX: La descoordinación


d) La descoordinación organizativa general.

Podía haberme referido a la desconsideración general de las denominadas funciones administrativas resaltadas especialmente por Gulick, tiempo ha, pero esperando referirme a ello en otra ocasión, creo que desde el punto de vista de la organización es preferible centrarse en la carencia general de coordinación entre los órganos administrativos básicos (ministerios, consejerías) y, sobre todo en la descoordinación entre nuestras diferentes Administraciones públicas. La carencia de coordinación, determina el descontrol y la anarquía y, por lo tanto, supone la desorganización a la que venimos refiriéndose, bien sea en el seno de cada organización o de cada Administración pública o bien sea en el del Estado. El principio de jerarquía constituye una fórmula eficaz de coordinación, aún más si se acompaña de la autoridad que supone la experiencia y el conocimiento; es decir, sobre todo si las jefaturas y la autoridad se corresponden con el principio constitucional del mérito y la capacidad. Pero, a estas alturas, creo que ya debemos ser conscientes, que aún constituyendo estos principios derecho o legalidad, son pura entelequia o mero formalismo jurídico carente de eficacia y que la politización señalada como primer mal es la razón de dicha ineficacia. Es posible afirmar que, en lo político, también la jerarquía es meramente formal (y por supuesto el mérito y la capacidad ni se contempla) y que los máximos dirigentes de un país surgen de una serie de factores y conveniencias que les condicionan muy sensiblemente en su quehacer político y administrativo, aunque formalmente parezcan ser  resultado de un proceso electoral y democrático. De otro lado, cabría hacer referencia  a las inspecciones de servicios como elemento importante en la coordinación en cuanto informan y proporcionan datos a la superioridad sobre la situación en la gestión. Sus informes, pues proporcionan datos fundamentales para coordinar servicios y para cambiar la gestión y solucionar problemas.

En resumen, si la jerarquía no se funda en la superioridad del conocimiento que confiere la verdadera autoridad y en la información técnica que recibe, la coordinación que lleva implícita no puede producirse. Pero ésta también se funda en la existencia de órganos al efecto o de encuentro entre los órganos o responsables de las materias o campos que deben ser coordinados para lograr la eficacia institucional y tomar los acuerdos y configurar las normas correspondientes que determinen una actuación uniforme y en la dirección adecuada y que constituyendo, en principio, una obligación puedan, en consecuencia, forzar a su cumplimiento mediante los medios coactivos y sancionadores correspondientes. Es decir, que acaben constituyendo derecho como medio de conseguir las eficacias correspondientes. Las Conferencias sectoriales que preveía la Ley de Proceso autonómico obedecen a este fin, si bien el elemento coactivo dependa de la actitud del gobierno central y no de claras medidas establecidas en la ley.

Me estoy refiriendo a la coordinación como una función administrativa que facilita el buen funcionamiento y de un modo general, pero la organización en sí ha de ser igualmente coordinada; es decir cada órgano administrativo no puede actuar ni discrecional ni arbitrariamente en materia organizativa y por ello resulta indudable que la organización, forzosamente, ha de constituir una política pública que se refleje en normas y estructuras para ser eficaz y que todos sepan a lo que atenerse a la hora de organizar y de ello depende la eficacia general de cada Administración y de cada uno de sus órganos, así como la eficacia en el gasto público, evitando el exceso de órganos y duplicidades en la estructura y competencias. En consecuencia consideró que la política de la organización es de la máxima importancia, así como la de personal y su formación. Es lógico que estas dos políticas se establezcan por norma con rango mínimo de ley, al menos en cuanto a sus principios y órganos encargados de su eficacia y así ha ocurrido en la España centralizada, siendo políticas dependientes de la Presidencia del Gobierno o de su Ministerio, de modo que, coordinadas con el Ministerio de Hacienda por razón del gasto, constituyeran, sobre el fundamento y acción de los órganos que considerábamos como tecnoestructura en entradas anteriores, el procedimiento racional y coordinador en la materia organizativa en el sentido general que he considerado al iniciar esta serie de reflexiones. Esta dependencia y ubicación en el ápice superior de toda la organización administrativa del Estado reflejaba, pues, la importancia, al menos teórica de la organización y facilitaba su coordinación o bien, al menos, suponía que la decisión final era del máximo responsable y que no era cada ministro el que iba a hacer y deshacer al respecto, existiendo, además, como último freno, el tamiz de Hacienda y su control económico de la existencia de crédito y de limitación del gasto y digo último y no primero, pues, si el sistema funcionara bien, sólo llegarían a esta última etapa los proyectos imprescindibles y racionales. Este esquema creo que es posible afirmar, al menos en lo que conocí, que, más o menos, inicialmente se traslada a las Comunidades autónomas, pero también me atrevo a decir que es como un acto reflejo y no como la una convicción nacida de la voluntad, convencimiento y política pública firme de la máxima autoridad de cada Administración pública. Por ello la fuerza real de las políticas públicas respecto de la organización acaba siendo sólo la que cada órgano máximo responsable de la Hacienda pública marca, con un simple informe de la tecnoestructura del órgano administrativo anejo a la Presidencia de cada gobierno. La realidad es que la organización y la estructuración se mueve en el ámbito de las relaciones internas entre órganos administrativos y políticos y funcionarios y no de la racionalidad formal científica y normativa, si bien también formalmente sigue siendo una política ubicada en la Presidencia o máximo órgano político y administrativo.

La cuestión, estimo que se agrava, desde el momento en que la acción política es la protagonista y el la Administración deja de ser poder, aunque sólo sea subordinado, y la ley queda como elemento formal susceptible de cambios de hecho "prácticos"  e "interpretativos". Y así aparecen órganos no ubicados en el seno de las presidencias de los gobiernos que se ocupan de la política de organización, tales como el Ministerio de Administraciones públicas u órganos similares en cada Comunidad Autónoma; hoy incluso desaparecidos en algunos casos (estatal y valenciano que conozca) y ubicados en el Ministerio de Hacienda u órgano equivalente. Las Presidencias pues huyen del tema,  por lo que manifiestan que para ellas es una política secundaria, con responsabilidad primera ubicada en otro órgano y en la que lo más importante es el gasto. Formalmente, los elementos coordinadores o de racionalidad permanecen como políticas de segundo grado y definidas en normas reglamentarias. a título de ejemplo reflejo parte del Real Decreto 256/2012 que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y en su artículo 16. 1 dispone:


1. Corresponden a la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica las siguientes funciones:

a) El análisis y evaluación de las estructuras organizativas de la Administración General del Estado y sus organismos públicos; la elaboración de las disposiciones de carácter organizativo cuya propuesta sea competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; la elaboración de proyectos de disposiciones de carácter general en materia de organización y procedimientos y la realización de estudios y propuestas organizativas para mejorar la racionalidad y eficiencia de las estructuras administrativas.

b) El ejercicio de las atribuciones en materia de inspección y mejora de los servicios de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella; la determinación de los criterios generales para la definición de  programas ministeriales para el ejercicio de las funciones propias de las Inspecciones Generales de Servicios departamentales, así como el seguimiento de su implantación; la promoción, dirección y coordinación de planes de inspección específicos para evaluar la eficacia y eficiencia de los servicios, sin perjuicio de las especialidades normativas que en esta materia existan en los distintos departamentos, y la promoción de programas de formación e intercambio de las metodologías y técnicas aplicadas.


c) El asesoramiento y apoyo técnico en materia de organización y procedimientos a los departamentos ministeriales y organismos públicos, incluida la realización de estudios de consultoría organizativa y estudios e informes previos sobre la aprobación de los contratos de gestión de las agencias estatales.

d) El diseño, impulso y seguimiento en el ámbito de la Administración General del Estado de las actuaciones para mejorar la calidad normativa, reducir las cargas administrativas y simplificar los procedimientos administrativos, asegurando la coordinación interdepartamental y promoviendo la cooperación entre todas las administraciones públicas.

e) El desarrollo de la administración electrónica en el ámbito de la Administración General del Estado mediante la realización de estudios y el diseño y ejecución de programas de actuación, la evaluación de las actuaciones realizadas, la formulación de recomendaciones y la promoción de la cooperación con otras administraciones públicas, todo ello en el marco de las directrices que se establezcan por el Consejo Superior de Administración Electrónica y el Comité Sectorial de Administración Electrónica, órganos a los que prestará apoyo técnico. Etc. (remito al texto).

No cabe duda de que si todo esto constituye una realidad y no fuera mera formalidad y rutina normativa, nos ofrece un sistema de tecnoestructura y de análisis que produciría efectos racionales y de buena administración, si bien muestra que el proceso requiere de su tiempo y que es seguro que éste no puede coincidir con el tiempo "político" y, por ejemplo, en la actualidad de crisis, tampoco con las exigencias ciudadanas y sociales que se vienen manifestando, lo que, paradójicamente, lleva a que los procedimientos se ignoren y se adopten soluciones formales rápidas que calmen a las "fieras". Lo descrito antes, en su formalidad, se correspondería con la reforma y el cambio permanente y ello implica la tensión permanente en el seno de la organización entre los órganos administrativos y, finalmente, predominan las relaciones informales y la única coordinación es la que ejercen los órganos de hacienda con el predominio de sus particulares puntos de vista. Hay que pensar que en el caso de que la tensión y puntos de vista encontrados no se solucionen, el problema llega al Consejo de Ministros. En esta situación la coordinación acaba siendo más un problema político que una función administrativa jerarquizada y no garantizada su eficacia o racionalidad.

Pero a este tipo de coordinación y de sus características, principios y necesidades en la organización política y administrativa de España, se une la que debe existir entre sus distintas Administraciones públicas y niveles territoriales que según la doctrina (y la realidad) ya no se funda en la jerarquía si no en el concepto de supremacía, el cual nos remite a la superioridad de unos ordenamientos jurídicos sobre otros y de unas fuentes de derecho sobre otras. No obstante la mayor parte de lo reflejado respecto de la coordinación es de aplicación a las relaciones entre distintas administraciones públicas. Pero, la cuestión, pues, se convierte en primer lugar, desde mi punto de vista, en un problema jurídico y de control. ¿Lo que ha hecho esta Administración le compete? ¿es constitucional? ¿cumple las bases estatales? etc.. son las preguntas a formularse. Toda una delicia para los teóricos del derecho administrativo y político, pero un galimatías para los simples funcionarios. Ya no hay jerarquía entre las distintas Administraciones territoriales, ya no hay mandatos y órdenes que no sean las que corresponden según las competencias en el orden legislativo y normativo que la Constitución o el denominado bloque constitucional (en buena parte inconstitucional para el simple ciudadano) diseñan. Entonces, si el poder es menor o su ejercicio supone el de medidas fuertes y finales previstas constitucionalmente, por no haberse dispuesto o conformado y consolidado otras de control y coordinación de carácter menor pero permanente, la coordinación y buena fe en las relaciones administrativas se muestran como las vías a utilizar y aparece otra de las figuras y caramelos para los teorizantes: la gobernanza, coletilla de todo buen aficionado en la materia. ¿Qué más decir que no sepan ustedes? Las comunidades autónomas y su papel en la crisis, la descoordinación, las duplicidades, los nacionalismos, la financiación, las embajadas autonómicas, la desunión que lo compendia todo y en el fondo los artículos (algunos agazapados y temidos por todos los políticos, inmencionables, salvo para impedir su realidad): 2; 4.2; 8.1; 9; 10.1; 14; 30.1; 31; 56. 1,  153; 154; 155; 156, etc. de la Constitución. Los cuales o bien son ineficaces o no cuentan con el desarrollo adecuado o con las organizaciones dirigidas a su eficacia. ¿Y qué decir de la Administración local? necesitaríamos más de un libro y mucha investigación y casuística para reflejar su situación política y administrativa; olvidada, siempre politizada, ahogada por el necesario desarrollo de las Comunidades autónomas, tan cercana y tan lejana a la vez. ¿Alguien puede afirmar que existe coordinación administrativa interterritorial? ¿Se han convertido los delegados del gobierno en meros jefes de la policía nacional? ¿qué coordinación ejercen con la Comunidad autónoma? Para qué seguir, ya que la pregunta o resultado final que surge es la de ¿pero es que hay Estado?.

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